Керівник органу виконавчої влади адіністративно-правовий статус (Армаш)

НАЦІОНАЛЬНА АКАДЕМІЯ НАУК УКРАЇНИ

ІНСТИТУТ ДЕРЖАВИ І ПРАВА ім. В.М. КОРЕЦЬКОГО

ГУМАНІТАРНИЙ УНІВЕРСИТЕТ "ЗІДМУ"

Армаш Надія Олексіївна

Керівник органу виконавчої влади:

адміністративноправовий статус

Київ

2006

Рекомендовано до друку:

Вченою радою Інституту держави і права ім. В.М. Корецького НАН України, протокол № від липня 2006 року.

Вченою радою Гуманітарного університету "ЗІДМУ" протокол № від

Рецензенти: М.М. Тищенко, доктор юридичних наук, професор, професор кафедри адміністративного права Національної юридичної академії України імені Ярослава Мудрого

В.К. Колпаков, доктор юридичних наук, професор, професор кафедри адміністративного права Національної академії внутрішніх справ України

Науковий редактор: В.Б. Авер’янов, доктор юридичних наук, професор, завідувач відділу проблем державного управління та адміністративного права Інституту держави і права ім. В.М. Корецького НАН України

Армаш Надія Олексіївна

Керівник органу виконавчої влади: адміністративно–правовий статус. – Запоріжжя: ГУ "ЗІДМУ", 2006. – 248 с.

У монографії викладене авторське бачення поняття «адміністративно–правовий статус керівника органу виконавчої влади», визначені та охарактеризовані його елементи; аналізуються питання, які не входять до змісту адміністративно–правого статусу керівника органу виконавчої влади, але тісно пов’язані з ним, зокрема, вимоги, які висуваються до претендентів на посади керівників органів виконавчої влади та тих обмежень, що пов’язані з перебуванням на цій посаді; досліджено особливості реалізації адміністративно–правого статусу керівника органу виконавчої влади у відносинах відповідальності.

Для викладачів, аспірантів і студентів вищих навчальних закладів, працівників органів державного управілння

ЗМІСТ

ПЕРЕДМОВА ……………………………………………………………...….4

ГЛАВА 1. Історичний огляд розвитку системи центральних та місцевих

органів виконавчої влади в Україні у 1990 – 2005 р.………7

§ 1. Розвиток центральних органів виконавчої влади в

Україні у 1990–2005 р. ……………………………………7

§ 2. Розвиток місцевих органів виконавчої влади в Україні

у 1990–2005 р.……………………………………………..29

ГЛАВА 2. Загальна характеристика правового статусу керівників

органів виконавчої влади…………………………………...…..37

§ 1. Система органів виконавчої влади України….…………..…37

§ 2. Поняття керівника органу виконавчої влади та його

адміністративно–правового статусу……..………...……..…63

§ 3. Компетенція як елемент адміністративно–правового

статусу керівника органу виконавчої влади…………………84

§ 4. Основні умови заміщення посад керівників

органів виконавчої влади………………………………….….93

ГЛАВА 3. Особливості адміністративно–правового статусу

різних категорій керівників органів виконавчої влади……….110

§ 1. Особливості адміністративно–правового статусу

керівників органів виконавчої влади, що обіймають

посади державних службовців……………………………...110

§ 2. Особливості адміністративно–правового статусу

керівників органів виконавчої влади, що обіймають

політичні посади ……………..………………….…………..142

§ 3. Обмеження, повязані з перебуванням на посадах

керівників органів виконавчої влади……………………….153

ГЛАВА 4. Особливості реалізації адміністративно–правового

статусу керівників органів виконавчої влади у відносинах

відповідальності……………..…………………………………169

§ 1. Загальна характеристика відповідальності керівників

органів виконавчої влади…………………………….…....169

§ 2. Особливості відповідальності керівників органів

виконавчої влади, які мають статус державного

службовця…………………...………………………………184

§ 3. Особливості відповідальності державних політичних

діячів………………………………………………..………191

ПІСЛЯМОВА………………………………………………………………..208

СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ………………………………….222

ПЕРЕДМОВА

Органи виконавчої влади України, реалізуючи призначення демократичної, соціальної, правової держави, покликані створювати умови для реалізації прав і свобод громадян, надання їм широкого кола державних, в тому числі управлінських послуг. Відповідальність за стан виконання поставлених завдань повною мірою лягає саме на керівників органів виконавчої влади, статус яких у системі суб’єктів адміністративного права підтверджує їх ключову роль у механізмі реалізації виконавчої влади. Водночас, з метою удосконалення системи державного управління, необхідним є уточнення нормативної регламентації всіх елементів правового статусу керівників органів виконавчої влади, включаючи цілі, завдання, функції, повноваження, відповідальність, їх взаємодію з іншими державними органами та посадовими особами. Особливо актуально це в контексті проведення в Україні адміністративної реформи. Зокрема, згідно з результатами опитування службовців Запорізької обласної державної адміністрації, 97 % респондентів висловилися за необхідність докорінного реформування системи органів виконавчої влади на місцях.

На сьогодні існує проблема недостатньої нормативної бази для встановлення правового статусу керівників органів виконавчої влади. Окрім Конституції України, стосовно системи органів виконавчої влади діє лише один закон – Закон України “Про місцеві державні адміністрації”. Усі інші питання вирішуються за допомогою видання численних підзаконних актів, хоча Конституцією України передбачено, що “організація, повноваження і порядок діяльності Кабінету Міністрів України, інших центральних та місцевих органів виконавчої влади визначаються Конституцією і законами України” (ч. 2 ст. 120). З огляду на це наука адміністративного права могла б приділити належну увагу розробленню концепцій реформування та розвитку системи державного управління, на основі яких і буде провадитись законодавча діяльність Верховної Ради України.

Разом з цим сьогодні в українській юридичній науці існують дослідження лише окремих елементів адміністративно–правового статусу керівників органів виконавчої влади, причому переважно у звязку з розглядом інших питань, і відсутнє цілісне вивчення цього явища. Так, певним аспектам цієї складної та багатопланової проблеми приділяли увагу вітчизняні дослідники – В.Б. Авер’янов, О.Ф. Андрійко, Л.Р. Біла, Ю.П. Битяк, А.С. Васильєв, І.П. Голосніченко, В.К. Колпаков, Н.Р. Нижник, І.М. Пахомов, О.В. Петришин, А.О. Селіванов, М.М. Тищенко, В.В. Цвєтков, В.М. Шаповал, О.І. Щербак, М.К. Якимчук, Н.В. Янюк та деякі інші правознавці. Окремі питання встановлення правового статусу керівників органів виконавчої влади висвітлені у працях російських вчених Г.В. Атаманчука, Д.М. Бахраха, І.Л. Бачило, К.С. Бєльського, Ю.М. Козлова, Б.М. Лазарєва, Ю.М. Старілова, Ю.О. Тихомирова. Але в більшості випадків питання встановлення і реалізації правового статусу керівників органів виконавчої влади розглядалось побіжно, у звязку з вирішенням інших проблем – правового статусу органу виконавчої влади, державної служби тощо.

При написанні цієї монографії ми ставили собі за мету поглибити теоретичні засади і обґрунтувати шляхи вирішення проблеми нормативного закріплення і реалізації адміністративно–правового статусу керівників органів виконавчої влади.

Структура роботи побудована таким чином, щоб максимально врахувати особливості досліджуваної теми. Так, за основу структурування автором було взято не поелементну характеристику адміністративно–правового статусу керівника органу виконавчої влади, а саме розгляд видів керівників – державних службовців та політичних діячів. Це дало змогу уникнути повторюваності у викладені матеріалу та забезпечило логічне відмежування та акцентувати на тих чи інших особливостях різних категорій керівників органів виконавчої влади.

Ми висловлюємо щиру вдячність усім, хто порадами, критичними зауваженнями та моральною підтримкою допомагав досягти цілей у написанні цієї роботи. Низький уклін науковому керівнику, доктору юридичних наук, професору Авер’янову Вадиму Борисовичу за безцінні поради щодо ведення наукових досліджень та приклад професіоналізму, засвоїти який є для автора честю. Окрема подяка доктору юридичних наук, професору Тищенку Миколі Марковичу, доктору юридичних наук, професору Колпакову Валерію Костянтиновичу та доктору юридичних наук, професору Пацурківському Петру Станіславовичу, зауваження та поради яких стали для автора цінним джерелом наповнення дослідження аргументованими висновками та пропозиціями. Неоціненну допомогу у науковій роботі надав колектив відділу проблем державного управління та адміністративного права Інституту держави та права НАН України ім. В.М. Корецького, особлива вдячність доктору юридичних наук, професору Андрійко Ользі Федорівні, та кандидату юридичних наук Наумову Володимиру Леонідовичу.

Окрема подяка ректорові Гуманітарного університету «ЗІДМУ» м.Запоріжжя доктору наук з державного управління, професору Віктору Миколайовичу Огаренку .

Присвячено ж написання цієї монографії моїй родині: батькам – Булкіну Олексію Сергійовичу та Булкіній Євгенії Якимівні, чоловіку – Сахнюку Сергію Володимировичу та синам – Олексію і Євгену.

З повагою

Армаш Н.О.

ГЛАВА 1

історичний огляд розвитку системи центральних

та місцевих органів виконавчої влади в Україні у 19902005р.

§ 1. Розвиток центральних органів виконавчої влади в Україні у 19902005 р.

Державне управління, що переважно реалізується через органи виконавчої гілки влади, потребує досить виваженого підходу. Це зумовлене тим, що держава представляє і захищає інтереси усього населення України, а отже при реалізації своїх функцій їй необхідно гармонійно поєднувати принцип універсалізації (рівність усіх перед законом, рівність громадян, чоловіка і жінки тощо) та принцип індивідуалізації (урахування законних інтересів незахищених верств населення, індивідуальний підхід до проблем кожного тощо). Основний тягар з досягнення цієї мети якраз і лягає на керівників органів виконавчої влади як осіб, через яких безпосередньо реалізуються функції виконавчої гілки влади, та які несуть персональну відповідальність за ефективність реалізації цих самих функцій. Тому дослідження розвитку виконавчої влади й особи керівника в історичному аспекті є дуже важливим фактором при реформуванні державного управління відповідно до вимог часу.

Так історично склалось, що на теренах нашої держави, як, зрештою, і на території усього Союзу Радянських Соціалістичних Республік, вся влада належала Радам. Відоме нам з тих часів гасло деякою мірою відображало стан справ у державному управлінні. За повної відсутності класичної владної тріади (розподіл на законодавчу, виконавчу та судову гілки) офіційно вся влада належала народові, який уособлювався Радами. Але, на наш погляд, ми теж могли б похвалитись на той час (хоч досить незвичним) квазі–розподілом гілок влади: влада ділилась між Радами і партійними органами, структура яких була вироблена та діяла із завидною пунктуальністю й чіткістю. Саме ці органи поділили між собою політичні та виконавчі функції. Політикою керували партійні структури, тоді як виконавчі функції повністю належали Радам, вони ж уособлювали в собі й прообраз органів місцевого самоврядування (до речі, з цією функцією вони справлялись якнайкраще!).

З прийняттям Декларації про державний суверенітет Україна зробила перший, але впевнений крок до кардинальних змін не тільки у державному устрої, а й у сфері суспільної ментальності. Державний механізм почав діяти зовсім по–іншому, але в повною мірою позбутися комплексу “молодшого брата” не вдалося і понині. Та необхідно розуміти, що пятнадцять років для розбудови нової держави (саме нової, оскільки майже усі державні інститути для нас були нові) – це дуже короткий термін. У реформаторів початку 1990–х не було навіть найменшого досвіду у сфері розбудови демократичної, самостійної держави. Більшість управлінських і політичних рішень приймались за принципом спроб і помилок.

Сподіваємось, що аналітичне дослідження, яке ми пропонуємо у цьому розділі, певною мірою допоможе зробити висновки і в майбутньому зменшити питому вагу управлінських помилок.

Як ми вже зазначали, радянська система не знала поняття "орган виконавчої влади", а тому, щоб дослідити розвиток статусу саме керівника органу виконавчої влади, звернемось до періоду новітньої історії України з моменту проголошення суверенітету і до сьогодні.

Отже, згадаємо, що Конституція (Основний Закон) Української Радянської Соціалістичної Республіки, прийнята 20 квітня 1978 р., встановлювала особливу систему виконавчо–розпорядчих органів, які згодом трансформувались в органи виконавчої влади в сучасному розумінні. Зокрема, вона передбачала, що Рада Міністрів Української РСР (Уряд УРСР) є найвищим виконавчим і розпорядчим органом державної влади Української РСР. "Уряд обєднує і спрямовує роботу союзно–республіканських і республіканських міністерств і державних комітетів Української РСР, інших підвідомчих їй органів.

Союзно–республіканські міністерства і державні комітети УРСР керують дорученими їм галузями управління або здійснюють міжгалузеве управління, підлягаючи як Раді Міністрів УРСР, так і відповідному союзно–республіканському міністерству або державному комітету СРСР.

Республіканські міністерства і державні комітети УРСР керують дорученими їм галузями управління або здійснюють міжгалузеве управління, підлягаючи Раді Міністрів УРСР"1.

Законом УРСР “Про Раду Міністрів УРСР” більш конкретизується поняття та призначення міністерств і державних комітетів2. Зокрема, на відміну від Конституції УРСР, цим законом міністерства та державні комітети вважаються центральними органами державного управління УРСР.

Міністерства УРСР здійснюють керівництво дорученими їм галузями управління і несуть відповідальність за стан і розвиток цих галузей, за виконання державних планів і розв’язання інших завдань, які стоять перед відповідними галузями. Союзно–республіканські міністерства УРСР керують дорученими їм галузями управління, підпорядковуючись як Раді Міністрів УРСР, так і відповідному союзно–республіканському міністерству, а в окремих випадках – державному комітету СРСР. Республіканські міністерства УРСР керують дорученими їм галузями управління, підпорядковуючись Раді Міністрів УРСР. Рада Міністрів УРСР може покладати на міністерства УРСР здійснення окремих функцій міжгалузевого управління. Міністерства УРСР очолюють міністри, які несуть персональну відповідальність за виконання відповідними міністерствами покладених на них завдань і здійснення ними своїх функцій.

Державні комітети УРСР здійснюють міжгалузеве управління та несуть відповідальність за стан і розвиток дорученої їм сфери управління. Союзно–республіканські державні комітети УРСР здійснюють міжгалузеве управління, а в окремих випадках – галузеве управління, підпорядковуючись як Раді Міністрів Української РСР, так і відповідному союзно–республіканському державному комітету СРСР. Республіканські державні комітети УРСР здійснюють міжгалузеве управління, підпорядковуючись Раді Міністрів УРСР. Державні комітети УРСР очолюють голови державних комітетів, які несуть персональну відповідальність за виконання відповідними державними комітетами покладених на них завдань і здійснення ними своїх функцій.

  1. Державне управління: проблеми адміністративно-правової теорії та практики / За заг ред. В. Б. Авер’янова. – К.: Факт, 2003. – 384 с

    Документ
    У книзі розглядаються найважливіші інститути державного управління, що є пред­метом вивчення адміністративне-правової науки. Вирішальне місце відведено ана­лізу малодосліджених теоретичних аспектів взаємодії державного управління та адміністративного
  2. Адміністративне право України Коломоєць

    Документ
    У підручнику подається у систематизованому вигляді матеріал з навчальної дисципліни “Адміністративне право”. Поряд із текстовим матеріалом із Загальної та Особливої частини (двох модулів) також подаються завдання практичного характеру
  3. Н аціональн а академ І я внутрішніх справ Кафедра адміністративного права І процесу Адміністративне право Навчально-методичний комплекс київ-2011 Адміністративне право

    Документ
    Навчально-методичні матеріали з адміністративного права для курсантів 1 курсу факультету початкової та спеціальної підготовки (за експериментальною програмою) Національної академії внутрішніх справ.
  4. Миколаївський комплекс національного університету „ (7)

    Документ
    Основне завдання сучасного адміністративного права України полягає в тому, щоб на основі конституційно-правових норм виробити адміністративні процедури,
  5. Миколаївський комплекс Національного університету „ (5)

    Документ
    Провідне місце серед галузей публічного права у процесі реалізації зазначених положень відіграє адміністративне право України. Теоретичні положення адміністративного права є базовим основоположним для всіх галузей публічного права.
  6. Робоча навчальна програма на 2010-2011 навчальний рік Адміністративне право України

    Документ
    В умовах динамічного розвитку суспільних відносин в Україні вагомою є потреба правового супроводу соціальних, економічних та політичних реформ. В цьому аспекті вихідними є принципи вітчизняної системи права сформовані Президентом України В.
  7. Національний університет державної податкової служби україни на правах рукопису Ониськів Михайло Миколайович

    Документ
    2.4. Удосконалення взаємодії органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування в контексті взаємозв’язку адміністративної та муніципальної реформ в Україні 153
  8. Навчально-методичний комплекс навчальної дисципліни «Адміністративна реформа в Україні» для всіх спеціальностей за освітньо-кваліфікаційним рівнем «магістр» Укладач

    Документ
    Навчально-методичний комплекс “Адміністративна реформа в Україні” розрахована на студентів освітнього рівня магістр, які навчаються за спеціальністю “Правознавство”.
  9. Зміст (135)

    Документ
    Державна служба в Україні: теорія та організація: Рекомендаційний покажчик літератури / Укл. Г.Тарасова, Г.Симоненко / За ред. О.О.Васильєвої. - Донецьк: Центр перепідготовки та підвищення кваліфікації працівників органів державної

Другие похожие документы..