Державне управління: проблеми адміністративно-правової теорії та практики / За заг ред. В. Б. Авер’янова. – К.: Факт, 2003. – 384 с

Література

1. Книги цього «Курсу» мають такі назви: МетодьІ й формьі государ-ственного управлення (М.: Юр. лит., 1977); Государственное управление й административное право (М.: Юр. лит., 1978); Управление в области адми-нистративно-политической деятельности (М.: Юр. лит., 1979); Управле­ние социально-культурньїм строительством (М.: Юр. лит., 1980); Основи управлення народним хозяйством (М.: Юр. лит., 1981); Управление отрас-лями народного хозяйства (М.: Юр. лит., 1982).

16

2. Див.: Лазарев Б.М. Государственное управление на зтапе перестрой-
ки. - М.: Юр. лит., 1988. - С. 95-96.

3. Див.: Державне управління: теорія і практика / За заг. ред.
В.Б. Авер’янова. - К., 1998. - С. 9–11.

4. Деякий огляд подібних спрощених оцінок розглядуваного співвідно­
шення див.: Державне управління в Україні: наукові, правові, кадрові та
організаційні засади: Навч. посіб. – Львів, 2002. – С. 24–27.

2. Загальне поняття управління та його соціальна природа

У найбільш загальному вигляді терміном «управління» позначається діяльність, яка за своїм змістом є впорядкуванням взаємодії певної мно­жини елементів. Впорядкування зв’язків між елементами будь-якої систе­ми є необхідною умовою її існування і функціонування і досягається за допомогою двох основних способів: саморегуляції та управління.

Саморегуляція характерна тим, що вона здійснюється без застосуван­ня зовнішніх сил, завдяки програмі, закладеній природою, на основі дії її об’єктивних законів. На відміну від саморегуляції, управління завжди здійснюється у системах «людина – природа», «людина – техніка», «лю­дина – людина» та інших, але здійснюється воно саме тому, що в цих системах первинним керівним елементом виступає людина і створені вони для забезпечення та обслуговування інтересів людини1.

Все, що нас оточує, всі предмети матеріального світу, природні, суспільні явища і процеси, та й самі люди є сукупністю певних елементів. Пошуки елементарних складових найрізноманітніших предметів трива­ють весь час існування науки як виду діяльності людини. Але чим далі просувається наука, тим очевиднішим стає той факт, що характеристики предмета здебільшого обумовлюються не характеристиками його скла­дових, а передусім характеристиками зв’язків між цими складовими. Саме зв’язки, відношення між елементами цілого надають йому індивідуаль­ності. Одні й ті самі молекули вуглеводу можуть утворювати і графіт, і алмаз, з однакових будівельних конструкцій можна побудувати різні спо­руди тощо. Але в будь-якому випадку вплив на зв’язки між елементами, їх побудова або руйнування призводять до перетворення навколишнього світу.

З появою Ното каріепз вплив на зазначені зв’язки набув характеру усві­домленої діяльності. Причому еволюція людини відбувалася саме в на­прямку удосконалення його здібностей щодо побудови зв’язків, а не їх руйнування, і побудова зв’язків між елементами є не чим іншим, як упо­рядкуванням множини цих елементів. З цим можна пов’язувати виник­нення такого виду людської діяльності, як управління.

Вплив людини на зв’язки між предметами навколишнього світу, який приводив до утворення нових предметів, що використовувались ним для забезпечення своєї життєдіяльності, був фактично окремим різновидом управління – управління технічного.

17

Вплив на зв’язки між складовими живої природи привів до виникнення такого виду управління, як управління біологічне. Воно виявилось у запро­вадженні культурного землеробства, вирощуванні людиною рослин, одо­машнюванні диких тварин, виведення їх нових порід тощо.

Але найскладнішим видом діяльності для людини стало узгодження своїх інтересів з інтересами інших людей. Проблема полягала в тому, що людина сама стала виступати елементом певної множини, і зв’язок з інши­ми особами набув характеру взаємозв’язку і взаємодії. Виникла й потреба у відповідному впорядкуванні таких зв’язків заради досягнення єдиної мети: забезпечення життєдіяльності всіх членів відповідного соціального утво­рення.

Нагальна потреба в упорядкуванні викликала зародження такого со­ціального феномена, як влада, тобто здатність і можливість одного суб’єк­та нав’язати свою волю іншому суб’єкту, змусити його підкоритися цій волі. Феномен влади проявляється в будь-яких людських спільнотах. Там, де збирається двоє чи більше людей для спільного досягнення певної мети, обов’язково виникає феномен влади.

Розглядаючи зазначені властивості відносин між людьми, слід відзна­чити, що вони полягають саме у впорядкуванні зв’язків між ними заради досягнення певної мети. Ці властивості вказують на те, що ці зв’язки за змістом є управлінням, а оскільки елементами, між якими існують такі зв’язки, є люди, таке управління є соціальним (суспільним).

Результатом упорядкування зв’язків між людьми стало виникнення різних форм організації суспільства, причому на різних етапах розвитку людства певні форми організації суспільства були домінуючими. Можна навіть стверджувати, що виникнення наступної, більш досконалої фор­ми організації суспільства було наслідком еволюції соціального управ­ління.

Розвиток суспільних відносин завжди відбувався у напрямку їх усклад­нення, що обумовлювалось розподілом праці, розшаруванням суспіль­ства за майновою ознакою та іншими причинами. На певному етапі суспільні відносини ускладнювались до такого рівня, що входили у проти­річчя із системою їх упорядкування, тобто управління переставало відпо­відати об’єктивним потребам суспільства.

Поступово управління у суспільстві виокремилося у самостійний вид діяльності. Відповідно до цього виокремлювались суб’єкти, для яких уп­равління стало головною функцією, а також формувалась інфраструктура забезпечення функціонування цих суб’єктів. Форма організації суспіль­ства, якій відповідав зазначений тип управління, дістала назву «держава», а управління стало «державним».

Таким чином, соціальне управління є іманентним людському суспіль­ству, і його розвиток обумовлюється ступенем різноманітності й склад­ності суспільних відносин, потреба в упорядкуванні яких є об’єктивною умовою існування самого суспільства. І оскільки держава є формою орга­нізації суспільства, то державне управління має яскраво виражену соціаль­ну природу, і саме завдяки йому суспільство стає організованим.

18

Література

1. Атаманчук Г.В. Теория государственного управлення. Курс лекций. - М.: Юр. лит., 1997. - С. 22-23.

3. Зміст поняття державного управління

Переходячи до характеристики змісту поняття державного управління, доцільно нагадати, що для широкого тлумачення цього поняття існують цілком реальні підстави. Адже суспільні процеси потребують певної ста­білізації, впорядкування. Такий організуючий, стабілізуючий вплив реалі­зують різноманітні державні органи.

Найбільш чітко тут проявляється основоположний принцип управлін­ня – принцип зворотного зв’язку, коли відхилення системи від певного стану (в даному випадку від заданого правового режиму) слугує цілям фор­мування і реалізації керівного впливу. Принцип зворотного зв’язку вияв­ляється й під час реалізації керівного впливу власне органами державного управління (виконавчо-розпорядчими), причому цей вплив має постійний характер – на відміну від особливостей його прояву в ході здійснення функції правосуддя (тут такий вплив є дискретним, оскільки суд здійснює функцію правосудця не постійно, а, приміром, у зв’язку з розв’язанням конкретних спорів про право кримінальне, цивільне або під час розгляду справ, що виникають з адміністративно-правових відносин)1.

Разом з тим, як справедливо відзначено В.Б. Авер’яновим, широке тлу­мачення державного управління як сукупності усіх видів діяльності дер­жави (тобто всіх форм реалізації державної влади загалом) правомірно лише на рівні загального аналізу системи соціального (суспільного) уп­равління, виділення її відносно самостійних підсистем. У даному випадку категорія державного управління дає змогу відокремити державні інститу­ти управлінського впливу на суспільство від інших – недержавних2. Але з визнанням принципу поділу державної влади як основного принципу по­будови механізму держави відбувся розподіл окремих функцій управління державою між окремими державними органами.

Владу як суспільне явище можна визначити як здатність і можливість одного суб’єкта нав’язувати свою волю іншому суб’єкту. Звідси випливає, що механізм реалізації будь-якої влади має забезпечувати дві основні функції: формування волі пануючого суб’єкта та організацію діяльності підвладного суб’єкта згідно з цією волею через відповідний вплив. Але вла­да – це тільки потенціал, який для свого перетворення на рушійну силу суспільних процесів потребує належної організації.

Функція формування волі держави (від імені всього народу) реалізується органами законодавчої влади, які оформлюють її у вигляді законів, що містять нормативну модель суспільних відносин, причому норми права розраховані на багатократне застосування й адресовані всім або конкрет­но не визначеному колу суб’єктів. На відміну від цього, органи судової

19

влади визначають волю держави щодо конкретних випадків, які мають вигляд спорів про право і виникають внаслідок певних конфліктів між суб’єктами права.

Але і в першому, і в другому випадку практична реалізація волі держа­ви здійснюється через систему органів виконавчої влади.

Заради справедливості слід зазначити, що організація виконання за­конів далеко не завжди означає нав’язування волі держави її громадянам чи іншим суб’єктам. Виконання законів може відбуватися і через вико­навчо-розпорядчу діяльність державних органів, спрямовану на практич­ну реалізацію суб’єктивних прав конкретної людини.

Так, видача органом виконавчої влади закордонного паспорту грома­дянинові спрямована на практичну реалізацію його права на вільне пере­сування, а реєстрація власного автомобіля забезпечує реалізацію права власності в частині здійснення можливості користування цим автомобі­лем.

Таким чином, виконавчо-розпорядча діяльність державних органів по­діляється на дві частини. Перша частина, пов’язана з реалізацією владного впливу державних органів на всіх інших суб’єктів, належить до державного управління, а іншу частину, пов’язану з реалізацією суб’єктивних прав різних суб’єктів, можна визначити як публічно-сервісну діяльність.

Відповідно до функціонального поділу державної влади, більш чітких меж набуло і правове регулювання процедур реалізації відповідних функцій. Правове регулювання законотворчої діяльності сконцентрува­лося у конституційному праві, виконавчо-розпорядчої діяльності – в адміністративному, а правосуддя – в комплексі процесуальних галузей, що їх умовно можна позначити як «судове право». При цьому до сфери регулювання адміністративного права потрапила головна складова уп­равління, а саме діяльність органів виконавчої влади щодо організації виконання законів.

Відколи існує адміністративне право як наука, практично весь час то­читься дискусія щодо змісту поняття «державне управління».

Як відомо, найбільш поширеними є два способи визначення понять. Перший передбачає визначення поняття шляхом узагальненого форму­лювання, яке в загальному, абстрактному вигляді охоплює всі ознаки поняття (визначення через родові та видові відмінності), другий – шля­хом казуїстичного перелічування елементів або ознак поняття. Слід відзначити, що обидва підходи застосовуються і представниками теорії державного управління, і представниками науки адміністративного пра­ва, причому кожен з них робить акцент на ті чи інші ознаки державного управління залежно від поглядів на зміст предметів дослідження відпов­ідних наук.

Для представників науки державного управління найважливішим є роз­гляд цього суспільного явища як процесу з притаманними йому законо­мірностями, причому перевага віддається змісту діяльності, яка є сутністю державного управління. Так, наприклад, Г.В. Атаманчук визначає держав­не управління як практичний, організуючий і регулюючий вплив держави

20

на суспільну життєдіяльність людей з метою її впорядкування, збереження або перетворення, який спирається на її владну силу3.

На відміну від цього, у центрі уваги науки адміністративного права стоять відносини державного управління, яке розглядається як об’єкт правового регулювання, хоча у визначеннях поняття «державне управлін­ня», які даються вченими-адміністративістами, переважає державознав-чий, а не правознавчий підхід.

Приміром, В.Б. Авер’янов визначає державне управління як особли­вий та самостійний різновид діяльності держави, що здійснює окрема система спеціальних державних органів – органів виконавчої влади4. Ю.О. Тихомиров під державним управлінням також розуміє діяльність органів виконавчої влади, власне апарату управління5 тощо.

Безумовно, особливості об’єкта обумовлюють форми, способи і засоби правового регулювання. Тому у визначенні державного управління акцент має робитися саме на характеристиці суспільних відносин, в яких реалі­зується державне управління. У свою чергу, це передбачає, як мінімум, їх характеристику з точки зору структури цих відносин. У найбільш загаль­ному вигляді елементами структури суспільних відносин є: суб’єкти, між якими вони складаються; об’єкт – те, з приводу чого вони складаються; і, нарешті, зміст – те, в чому реально полягають ці відносини, тобто пове­дінка суб’єктів.

Зрозуміло, що чітко окреслити коло суспільних відносин, які охоплю­ються сферою державного управління, навряд чи можливо. Проте їм при­таманна одна спільна ознака – всі ці відносини врегульовані законами. Кінцевою метою державного управління є досягнення того ступеня впо­рядкованості суспільних відносин, що відображений у законах держави, досягнення повної відповідності поведінки всіх суб’єктів нормативній, моделям, описаним у цих законах. З огляду на це немає необхідності у конкретизації об’єкта відносин державного управління, адже таким об’єк­том є закон, але не в розумінні конкретного нормативне-правового акта, а в розумінні оформленої у вигляді законів нормативної моделі суспільних відносин у державі.

Як уже відзначалося, впорядкування відносин між людьми у суспільстві здійснюється на двох рівнях. Перший рівень полягає у створенні норма­тивної моделі цих відносин у вигляді законів, а на другому рівні впорядку­вання передбачає перехід нормативної моделі у площину її практичної реалізації. Іншими словами, на другому рівні відбувається організація ви­конання законів учасниками суспільних відносин. Але організація вико­нання законів не може відбуватися сама по собі. Це складна за змістом діяльність, і вона сама має бути належним чином організована. Тобто державне управління має органічно поєднувати дві функції: внутрішньо-організаційну, зміст якої полягає в упорядкуванні відносин всередині струк­тур, які покликані організовувати виконання законів всіма іншими суб’єк­тами, і власне виконавчо-розпорядчу.

Звідси можна зробити висновок, що державне управління здійснюється й на рівні внутрішньоорганізаційної діяльності органів державної влади, при-

21

чому як влади виконавчої, так й інших гілок. Адже в діяльності всіх органів державної влади можна виділити два основних компоненти: внутрішньо-організаційну діяльність і профілюючу функціональну (тобто зовнішню) діяльність, причому реалізація другої неможлива без першої.

Так, реалізація Верховною Радою України законодавчої функції по­требує значної організаційної роботи її апарату, яка за змістом є організа­цією виконання Регламенту Верховної Ради. Аналогічним чином, для того щоб суди були в змозі здійснювати функцію правосуддя, їхня робота має бути організована апаратом судів відповідно до Закону України «Про су­доустрій України» та інших законів.

Крім того, організація виконання законів здійснюється і органами місцевого самоврядування, хоча й специфічними способами. Для органів місцевого самоврядування характерним є врахування точки зору терито­ріальної громади на розв’язання тих чи інших проблем місцевого значен­ня, але їх розв’язання відбувається на підставі і в рамках закону. До того ж цим органам делегується частина повноважень місцевих органів виконав­чої влади.

Таким чином, коло суб’єктів відносин державного управління охоп­лює, з одного боку, органи виконавчої влади, державні органи інших гілок влади, органи місцевого самоврядування, а з іншого – всіх інших суб’єктів права. Конкретизувати всіх підвладних суб’єктів важко, знову ж таки, в силу неосяжності сфери державного управління. Вони можуть бути індивідуальними і колективними, фізичними та юридичними особа­ми, підприємствами, установами, організаціями, об’єднаннями грома­дян тощо.

З урахуванням викладеного для правильного розуміння змісту кате­горії «державне управління» слід включати до нього суспільні відносини, що складаються як у внутрішньоорганізаційній діяльності державних органів всіх гілок влади, так і в процесі реалізації функцій виконавчої влади спеціальними державними органами (органами виконавчої влади) та органами місцевого самоврядування, а також іншими уповноваженими на те суб’єктами права.

Література

  1. Воронков А.В. Проблеми теории административного права: сравни-
    тельно-правовое исследование. – СПб.: Изд-во С.-Петербургского уни-
    верситета, 2001. - С. 6-8.

  2. Державне управління в Україні: Навчальний посібник / За заг. ред.
    В.Б. Авер’янова. - К., 1999. - С. 6.

  3. Атаманчук Г.В. Теория государственного управлення. Курс лекций. –
    М.: Юрид. лит., 1997. - С. 38.

  4. Державне управління в Україні. – С. 6.

  5. Тихомиров Ю.А. Административное право й процесе: полний курс. –
    М., 2001. - С. 38.

22

  1. Авер'янов - Адміністративне право

    Документ
    З метою піднесення рівня підготовки юристів у вищих юридичних навчальних закладах Інститутом держави і права ім. В. М. Корецького НАН України започатковано видання серії підручників (академічних курсів).
  2. Адміністративне право України Коломоєць

    Документ
    У підручнику подається у систематизованому вигляді матеріал з навчальної дисципліни “Адміністративне право”. Поряд із текстовим матеріалом із Загальної та Особливої частини (двох модулів) також подаються завдання практичного характеру
  3. Адміністративна процедура та адміністративні послуги Тимошук

    Книга
    Адміністративна процедура та адміністративні послуги. Зарубіжний досвід і пропозиції для України / Автор-упорядник В.П.Тимошук. — К.: Факт, 2003. — 496 с
  4. Керівник органу виконавчої влади адіністративно-правовий статус (Армаш)

    Документ
    Рецензенти: М.М. Тищенко, доктор юридичних наук, професор, професор кафедри адміністративного права Національної юридичної академії України імені Ярослава Мудрого
  5. Д миколаївської області управління юстиції в миколаївській області визначальні тенденції генезису державності І права збірник наукових праць миколаїв 2007

    Документ
    У збірнику наукових праць репрезентуються матеріали доповідей, які були представлені під час проведення пленарних і секційних засідань міжнародної науково-практичної конференції „Треті Прибузькі юридичні читання”, що відбувалася 23-24
  6. Теоретичні засади вдосконалення організації та діяльності органів виконавчої влади в контексті адміністративної реформи в Україні

    Документ
    Актуальність дослідження. З проголошенням незалежності Україна одержала у спадщину від колишньої радянської системи адміністративний апарат, неспроможний у нових умовах забезпечувати повноцінне становлення, функціонування та подальший розвиток держави.
  7. Робоча навчальна програма на 2010-2011 навчальний рік Адміністративно-процесуальне право

    Документ
    Вивчення питань пов’язаних з адміністративним процесом є складовою частиною спеціальної підготовки висококваліфікованих фахівців в галузі права. Треба зазначити, що адміністративно-процесуальне право є відносно молодою юридичною підгалуззю,
  8. Розділ 1 загальна характеристика управлінських рішень в адміністративній діяльності органів внутрішніх справ

    Документ
    РОЗДІЛ 2 СУТНІСТЬ І СТРУКТУРА ОРГАНІЗАЦІЙНО-ПРАВОВОГО МЕХАНІЗМУ ПІДГОТОВКИ ТА ПРИЙНЯТТЯ УПРАВЛІНСЬКИХ РІШЕНЬ В АДМІНІСТРАТИВНІЙ ДІЯЛЬНОСТІ ОРГАНІВ ВНУТРІШНІХ СПРАВ
  9. Розділ І. Загальна характеристика управлінських рішень органів внутрішніх справ та адміністративних процедур

    Документ
    2.3.Забезпечення законності адміністративних процедур прийняття та реалізації управлінських рішень органів внутрішніх справ у відносинах з населенням 123

Другие похожие документы..