Концепция проекта 3 Участники проекта 7 Институт стратегического развития муниципальных образований "Малые города" 7 Ассоциация городов Кыргызской Республики 8

131

Академия Социального Управления

Институт стратегического развития муниципальных образований "Малые города"

Ассоциация городов Кыргызской Республики

Ассоциация малых городов и сел Таджикистана «Ватанам»

ЭФФЕКТИВНОЕ УПРАВЛЕНИЕ НА МЕСТНОМ УРОВНЕ

Книга подготовлена в рамках проекта, осуществленного при финансовой поддержке Инициативы реформы органов местного управления и общественных служб Института "Открытое общество" (LGI)

Владимир • 2006

УДК 352(063)

ББК 66.3(2), 124

Э94

Э 94 Эффективное управление на местном уровне / под общ. ред. А.Е. Балобанова, А.Е. Илларионова и Р.С. Совдагарова. - Владимир, 2006. – 372 с.: ил.

ISBN 5-8311-0243-2

CIP ГУ «Владимирская областная научная библиотека»

УДК 352(063)

ББК 66.3(2), 124

ISBN 5-8311-0243-2

СОДЕРЖАНИЕ

ПРОЕКТ "МЕЖДУНАРОДНОЕ СОТРУДНИЧЕСТВО ДЛЯ РАЗВИТИЯ ГОРОДОВ И ТЕРРИТОРИЙ" 2

Концепция проекта 3

Участники проекта 6

Поиск местного самоуправления 10

Опыт и проблемы стратегического управления на местном уровне 17

Использование образцов опыта в поддержке муниципального управления 25

РАЗРАБОТКА И РЕАЛИЗАЦИЯ СТРАТЕГИЙ МЕСТНОГО СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ 30

Роль власти в разработке и реализации стратегии развития муниципалитета 30

Особенности организации разработки и реализации стратегий местного социально-экономического развития в Таджикистане 41

Опыт участия местного сообщества в разработке и реализации стратегии социально-экономического развития 46

Особенности управления на местном уровне. Опыт реализации и финансирование стратегий развития городов Кыргызстана 67

Роль органов власти в разработке и реализации стратегий местного развития: опыт Кыргызской Республики 78

Роль сообщества в разработке и реализации стратегий развития малых городов. Опыт Республики Кыргызстан 84

РАЗВИТИЕ СИСТЕМЫ И ПОВЫШЕНИЕ КАЧЕСТВА УСЛУГ, ПРЕДОСТАВЛЯЕМЫХ ЖИТЕЛЯМ НА МЕСТНОМ УРОВНЕ 92

Организация предоставления муниципальных услуг в Российской Федерации 92

Муниципальные услуги в контексте реформы местного самоуправления в Российской Федерации: от «оказания» к «предоставлению» 112

Социальный заказ как форма организации предоставления услуг: теория и практика 134

Законодательные основы организации предоставления услуг на местном уровне в Кыргызской Республике 141

Организация предоставления услуг на местном уровне в Кыргызской Республике 145

Муниципальный заказ, как инструмент участия местного сообщества в оказании услуг на местном уровне 155

Культурные услуги: стандартизация и оценка 161

УПРАВЛЕНИЕ ФИНАНСАМИ НА МЕСТНОМ УРОВНЕ 173

Реформа межбюджетных отношений и роль местных бюджетов в бюджетной системе Российской Федерации 173

Финансовая база местного развития 200

Проблемы и перспективы межбюджетных отношений в Кыргызской Республике 223

Основные задачи реформирования межбюджетных отношений в Кыргызской Республике 228

Анализ межбюджетных отношений между органами государственной власти и органами местного самоуправления в Кыргызстане. 230

Выравнивающая формула для Кыргызстана 248

Роль местных финансов в бюджетной сфере республики Таджикистан 252

ИТОГИ И ПЕРСПЕКТИВЫ РАБОТЫ 258

ПРОЕКТ "МЕЖДУНАРОДНОЕ СОТРУДНИЧЕСТВО ДЛЯ РАЗВИТИЯ ГОРОДОВ И ТЕРРИТОРИЙ"

Данная книга представляет результаты проекта "Международное сотрудничество для развития городов и территорий", осуществленного в 2005-2006 гг. при финансовой поддержке Инициативы реформы органов местного управления и общественных служб Института "Открытое общество" (LGI). Проект был сформирован в ходе представления и распространения опыта Программы "Малые города России". Проведенные в ходе этого семинары для глав городов Казахстана, Кыргызстана и Таджикистана показали высокую эффективность совместной работы международных групп, включающих глав городов и экспертов и направленной на знакомство и анализ опыта муниципального управления, накопленного в муниципальных образованиях России. По инициативе представителей Таджикского филиала Института "Открытое общество" была разработана специальная программа работы, направленная на обмен опытом в сфере управления на местном уровне между городами и поселками России, Кыргызстана и Таджикистана.

При всем различии проблем и вопросов, решаемых в ходе формирования систем управления на местном уровне в наших странах, существует много общих тем и вопросов. В ходе подготовки проекта были выявлены точки, представляющие совместный интерес, и построены организационные формы, предполагающие возможность непосредственного знакомства с опытом управления на местном уровне в каждой из стран – участниц Проекта, а также совместной работы международной группы экспертов и практиков муниципального управления над вопросами, представляющими совместный интерес.

Основной формой реализации проекта стали консультационные семинары, проводимые в странах-участницах проекта. Тематика семинаров формировалась в ориентации на проблемы, с которыми связано социально-экономическое развитие на местном уровне: реализация стратегий местного развития, развитию системы и повышение качества услуг, предоставляемых жителям на местном уровне, управлению финансами на местном уровне.

В ходе проведения этих семинаров:

  • представлялся и анализировался опыт разработки и реализации стратегий местного социально-экономического развития,

  • выявлялись и анализировались основные проблемы, возникающие в ходе разработки и реализации стратегий местного социально-экономического развития,

  • представлялся соответствующий опыт, накопленный в странах с развитой рыночной экономикой,

  • происходило повышение квалификации участников.

Концепция проекта

Проект "Международное сотрудничество для стимулирования социально-экономического развития городов и территорий" – результат совместной работы ассоциаций городов Кыргызстана, России и Таджикистана с целью обмена и обобщения опыта разработки и реализации стратегий местного развития, анализа опыта управления социально-экономическим развитием территорий, формирования, на этой основе, механизмов взаимодействия органов управления городами этих стран.

Важнейшей задачей местной власти является обеспечение местного социально-экономического развития, повышение качества жизни населения, создание атмосферы общественного согласия в местном сообществе. Хорошую основу для решения этих задач создают стратегии местного социально-экономического развития, разработанные с участием всего местного сообщества и обеспечивающие компромисс интересов всех сил, определяющих местное развитие. Такие стратегии в последние годы разработаны и реализуются в городах и других населенных пунктах стран – участниц проекта. В ходе разработки и реализации стратегий местного социально-экономического развития сформировались группы местных сообществ-лидеров, реализующих стратегический подход к управлению социально-экономическим развитием и открытых для широкого экономического и социокультурного сотрудничества, в том числе на международном уровне.

Формирование "горизонтальных" связей между городами и поселками необходимо местным властям для взаимного обогащения опытом стратегического управления местным развитием, нахождения дополнительных ресурсов социально-экономического развития на местном уровне. Такие связи нужны организациям третьего сектора, для обмена опытом выстраивания межсекторного диалога и защиты прав граждан в условиях рыночных реформ. В них заинтересован местный бизнес, ищущий новые возможности для своего расширения и выхода на новые рынки товаров и услуг. Важно и то, что активизация экономических и социокультурных контактов между местными сообществами способствует установлению межличностных контактов между людьми, ликвидации проявлений ксенофобии, развитию толерантного отношения к людям других национальностей, снижению социальной напряженности в обществе.

Хорошими организаторами общения и обмена опытом между разными населенными пунктами внутри страны являются ассоциации городов и муниципальных образований. Сегодня такие ассоциации существуют во всех странах – участницах проекта. Данный проект, продолжил работу, которую они ведут внутри своих стран, выводя ее на уровень взаимодействия между странами.

В отличие от регионов с развитой рыночной экономикой, где имеется опыт многолетнего сотрудничества городов разных стран, на евроазиатском пространстве такой механизм только начинает формироваться. В новых социально-экономических условиях формы и инструменты, необходимые для его построения такого сотрудничества требуется искать и формировать заново. Такой поиск может осуществляться только в результате усилий самих этих городов и стран, поскольку попытки прямой трансляции опыта стран с развитой рыночной экономикой не приводят к успеху, если не дополняются внимательным анализом того, что удается, а что – и почему – не удается сделать на территориях, о развитии которых идет речь. Важным является и то обстоятельство, что опыт городов и стран СНГ сопоставим между собой, в силу близости их стартовых позиций и наличия целого ряда общих проблем, которые им приходится решать. Это порождает интерес к обмену опытом работы и дает возможность такого обмена. Одновременно, есть различия, которые дают представителям систем местного управления возможность, анализируя чужой опыт, по-новому видеть свои задачи и возможности развития.

Проект "Международное сотрудничество для стимулирования социально-экономического развития городов и территорий" направлен на работу по организации взаимодействия между городами Кыргызстана, России и Таджикистана с целью установления устойчивых рабочих контактов между администрациями, некоммерческими и бизнес-организациями, формирования новых проектов экономического и социокультурного сотрудничества городов Кыргызстана, России и Таджикистана, профессионального развития и расширения компетенций представителей местной власти. Основной идеей проекта является представление и анализ опыта стратегического управления местным развитием, накопленного в странах-участницах. В соответствии с этим, его главная задача состоит в содействии формирования новых возможностей местного развития за счет совместного анализа процессов и инструментов стратегического управления социально-экономическим развитием территорий. Эта задача решается за счет организации совместного анализа опыта стратегического управления местным развитием, существующего в странах-участницах с участием, как самих управляющих местного уровня, так и экспертов в области местного управления и развития.

Основной формой реализации проекта стали консультационные семинары, проводимые в странах-участницах проекта. Тематика семинаров формировалась в ориентации на общие проблемы, с которыми связано социально-экономическое развитие на местном уровне в странах – участницах Проекта.

"Реализация стратегий местного развития: опыт, проблемы, возможности, перспективы" (Республика Таджикистан, Согдийская область, 13-18 сентября 2005 г.).

Накопленный к настоящему времени опыт разработки стратегий местного развития позволяет говорить о том, что формирование таких стратегий уверенно входит в набор проработанных и освоенных инструментов местного управления.

Сложнее обстоит дело с реализацией разработанных стратегий. В этой области продолжает сохраняться большое количество вопросов, и она объективно становится следующим шагом, который требуется сделать в сфере освоения стратегического планирования и управления на местном уровне.

Разнообразие условий, в которых осуществляется работа в разных городах и поселках делает процесс реализации стратегий очень разным. Поэтому очень актуальной оказывается работа по представлению и анализу опыта, накопленного в разных городах и поселках, обмену этим опытом, его обобщению, выработке на его основе обобщенных экспертных предложений и разработки учебных программ. Взаимодействие представителей городов и поселков, вовлеченных в эту работу, является одним из ключевых инструментов представления и анализа такого опыта.

"Развитие системы и повышение качества услуг, предоставляемых жителям на местном уровне" (Российская Федерация, Владимирская область, 4-9 декабря 2005 г.).

Представление о местном управлении как предоставлении услуг жителям является сегодня одной из активно используемых концепций. За ней стоит как общедемократическая установка на то, что смысл деятельности власти состоит в том, чтобы обеспечивать реализацию интересов выдвинувших ее граждан, так и идея повышения эффективности использования имеющихся ресурсов: чем точнее и полнее удовлетворяются интересы и запросы жителей, тем выше их отдача в производительной сфере.

Концепция предоставления услуг органами местной власти является реализацией их функции обеспечения жизнедеятельности населенного пункта в условиях рыночных отношений. В условиях доминирования идеологии отношений государственного распределения, эта функция реализовывалась через формирование предписывающих отношений, в первую очередь через разработку нормативов, призванных обеспечить "общестатистические потребности" людей. Статистическое описание "потребностей" порождало возникновение разрывов между тем, что было нужно конкретным людям и тем, что им предлагалось, исходя из представлений о потребностях "человека вообще".

Построение управления в логике предоставления услуг призвано устранить эти разрывы. В этой логике удовлетворение или неудовлетворение их конкретных потребностей люди оценивают сами, соглашаясь или не соглашаясь оплачивать предоставление им соответствующих услуг. Таким образом, организация работы органов и учреждений местной власти в логике предоставления услуг соответствует основным тенденциям развития общественных отношений в современных экономических условиях

Работа по развитию предоставления услуг населению является одним из центральных направлений развития системы управления на местном уровне, а анализ опыта и возможностей, существующих в этой сфере, – условием успешности местного развития.

"Управление финансами на местном уровне" (Кыргызская Республика, Иссык-Кульская область, 1-4 марта 2006 г.).

Одна из важных проблем местного уровня в странах – участницах проекта состоит в слабой связи между разрабатываемыми стратегиями и программами развития с процедурами и практикой бюджетного планирования. Это проявляется, в частности, в организации процесса привлечения инвестиций. Хорошее управление финансами является ключевым фактором для любых инвестиций на местном уровне, с учетом ограниченных финансовых возможностей местных бюджетов.

Имея небольшой опыт долгосрочного финансового и инвестиционного планирования, местные органы управления не обладают необходимыми навыками и технологиями для его осуществления. Процедуры подготовки и реализации местных бюджетов часто не способствуют устойчивому управлению процессами местного развития. Делается лишь очень немного попыток вовлечения в процессы бюджетного и финансового планирования жителей городов.

Реформа управления финансами в муниципалитетах стран СНГ связана с серьезными административными, институциональными и психологическими изменениями в отношении управления доходами и расходами муниципалитетов, и анализ возможных механизмов и форм организации такой реформы является важной темой экспертных разработок.

Семинары включали в себя тематические обсуждения, происходившие в аудитории, а также посещения городов, в которых живут и работают участники. Эти посещения позволили увидеть разные составляющие управленческой работы в их фактическом осуществлении, продолжить аудиторные обсуждения в непосредственной привязке к реальному опыту работу, увидеть и уточнить любые особенности и детали этого опыта.

Проведенные семинары позволили внимательно рассмотреть опыт организации управления на местном уровне в странах – участницах Проекта, выделить и оформить ключевые вопросы, определяющие его развитие. Важной составляющей совместной работы стало формирование атмосферы общего действия и совместного поиска ответов на поставленные вопросы. В начале работы участники присматривались друг к другу, оценивая, в чем они опережают друг друга, управленцам-практикам и экспертам не всегда удавалось найти общий язык, обеспечивающий взаимопонимании. В ходе общей работы атмосфера взаимодействия менялась: складывались более открытые и доверительные отношения между участниками, и они переходили к обсуждению того, насколько та или иная модель организации работы соответствует потребностям и особенностям ситуации, сложившейся в их странах. Взаимные отображения, рождавшиеся в общих дискуссиях, давали возможность лучше увидеть имеющиеся возможности, проблемы и перспективы развития. Хорошим вкладом в это было также представление опыта прибалтийских государств – членов Европейского Союза (Литвы и Латвии).

Материалы, которые готовились к семинарам и уточнялись в ходе совместной работы составили содержание данной книги.

  1. При поддержке Программы Переходных Инициатив в Кыргызской Республике, International Resources Group (irg) материалы

    Презентация
    Постановление Правительства Кыргызской Республики «Об утверждении Комплекса мер по выполнению Плана действий по реализации Национальной стратегии борьбы с коррупцией в Кыргызской Республике» 175
  2. Программа развития ООН в кыргызской республике четвертый национальный отчет по сохранению биоразнообразия кыргызской республики

    Программа
    В 2008 г., в соответствии с обязательствами Кыргызстана, вытекающими из присоединения к Конвенции о биоразнообразии при поддержке Глобального Экологического Фонда (ГЭФ), в рамках Программы ПРООН «Охрана окружающей среды для устойчивого
  3. Среднесрочная программа развития Кыргызской Республики на 2012-2014 годы введение (3)

    Программа
    В прежние годы происходило сращивание власти и криминала. Послереволюционный период сопровождался активизацией криминальных элементов. Поэтому, новым Правительством были приняты решительные меры по декриминализации общества и экономики.
  4. Среднесрочная программа развития Кыргызской Республики на 2012-2014 годы введение (4)

    Программа
    Действия нового Правительства по вопросам приватизации государственного имущества выстраивались на принципах прозрачности и подконтрольности процесса Парламенту и гражданскому обществу.
  5. Среднесрочная программа развития Кыргызской Республики на 2012-2014 годы введение (5)

    Программа
    Начата решительная борьба против коррупции. Теневые финансовые потоки, поступавшие на личные счета представителей прежних властей, удалось направить в бюджет.
  6. Объединенные второй, третий и четвертый периодические доклады Кыргызской Республики о выполнении Международного пакта о гражданских и политических правах за период с 2007 по 2011 годы

    Доклад
    Объединенные второй, третий и четвертый периодические доклады Кыргызской Республики о выполнении Международного пакта о гражданских и политических правах за период с 2007 по 2011 годы
  7. Проект гэф/проон «улучшение энергоэффективности в зданиях»

    Реферат
    Настоящий документ представляет Стратегию государственной политики, направленной на повышение энергетической безопасности Кыргызской Республики, основанной на энергосбережении и энергоэффективности.
  8. Республики Казахстан и ее влияние на сферу государственного управления в условиях глобализации 29 октября 2010 года Астана, 2010 (1)

    Реферат
    Материалы Международной научно-практической конференции «Государственно-право-вые основы политической системы Республики Казахстан и ее влияние на сферу государ-ственного управления в условиях глобализации».
  9. Республики Казахстан и ее влияние на сферу государственного управления в условиях глобализации 29 октября 2010 года Астана, 2010 (2)

    Реферат
    В сборнике помещены материалы Международной научно-практической конференции «Государственно-правовые основы политической системы Республики Казахстан и ее влияние на сферу государственного управления в условиях глобализации», проведенной

Другие похожие документы..