Научно-практический комментарий к Конституции Российской Федерации. Под ред проф. В. В. Лазарева. М., 200 9 (разделы Исакова В. Б.) Раздел Статья 94

Научно-практический комментарий к Конституции Российской Федерации. Под ред. проф. В.В.Лазарева. М., 2009 (разделы Исакова В.Б.)

Раздел 5.

Статья 94

1. Согласно Конституции, Федеральное Собрание является представительным и законодательным органом Российской Федерации.

Статус Федерального Собрания как представительного органа означает, что оно выступает официальным представителем всего многонационального народа Российской Федерации, формирует и выражает его волю. С наибольшей наглядность это качество проявляется в утверждении государственного бюджета, ратификации и денонсации международных договоров, назначении и освобождении от должности федеральных должностных лиц, решении вопросов войны и мира. Легитимность представительного органа обеспечивается периодическим переизбранием членов обеих палат Федерального Собрания на свободных демократических выборах.

Другая конституционная функция Федерального Собрания - законодательная. Она выражается в принятии федеральных и федеральных конституционных законов, их изменении и дополнении, а также в осуществлении парламентского контроля за реализацией законов.

Конструкция законодательного процесса такова, что в нем участвуют и взаимодействуют все ветви государственной власти: Государственная Дума принимает законы, Совет Федерации их одобряет или отклоняет, Президент подписывает и публикует принятые законы, имеет право "вето", Правительство дает заключение на законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые из государственного бюджета, а затем исполняет принятые законы, Конституционный Суд может признать закон не соответствующим Конституции и не подлежащим применению. Подобная организация законодательного процесса создает внутри самой законодательной власти сложную систему "сдержек и противовесов", которая предотвращает монополизацию законотворчества, принятие поспешных, несбалансированных решений.

Из этого вовсе не следует, что все участники законодательного процесса равнозначны. В работающих часах все детали важны и необходимы, но не равнозначны. Федеральное Собрание - ведущий участник законодательного процесса. Согласно Конституции, это единственный законодательный орган. Никто, кроме Федерального Собрания, не вправе принимать федеральные законы и федеральные конституционные законы, имеющие высшую юридическую силу и прямое действие на всей территории Российской Федерации.

2. На практике собственной правотворческой компетенцией обладает также Президент Российской Федерации, который на основании ст. 90 Конституции Российской Федерации издает указы и распоряжения. Данная функция президентской власти отражена и в федеральном законодательстве. Так, в соответствии с ч. 3 ст. 3 Гражданского кодекса Российской Федерации, гражданско-правовые отношения "могут регулироваться также указами Президента Российской Федерации, которые не должны противоречить настоящему Кодексу". В общем виде данное положение закреплено в ч. 3 ст. 90 Конституции Российской Федерации: "Указы и распоряжения Президента Российской Федерации не должны противоречить Конституции Российской Федерации и федеральным законам". Однако действующая Конституция Российской Федерации, в силу политических обстоятельств ее разработки и принятия, не воспроизвела норму прежней Конституции о том, что "в случае противоречия акта Президента Российской Федерации Конституции, закону Российской Федерации действует норма Конституции, закона Российской Федерации" (статья 121.8). Государствоведы полагают, что данное положение должно найти свое отражение в федеральном законе «О нормативных правовых актах».

Соотношение правотворческой компетенции Президента Российской Федерации и Федерального Собрания Российской Федерации является одной из дискуссионных проблем конституционной теории и практики. Известно, что целый ряд важных и далеко не бесспорных решений в области экономической и социальной политики (ваучерная приватизация, разделение колхозных земель на земельные паи, многочисленные налоговые льготы и т.д.) были проведены указами Президента Российской Федерации вопреки позиции парламента. Данная проблема стала предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации. В постановлении от 30 апреля 1996 г. N 11-П Конституционный Суд высказал мнение, что не противоречит Конституции Российской Федерации издание Президентом Российской Федерации указов, "восполняющих пробелы в правовом регулировании по вопросам, требующим законодательного решения, при условии, что такое указы не противоречат Конституции Российской Федерации и федеральным законам" (ВКС. 1996. № 3). Тем самым Конституционным Судом Российской Федерации было дано толкование, предполагающее весьма широкие законодательные прерогативы Президента Российской Федерации.

На наш взгляд, данная позиция Конституционного Суда не бесспорна. Есть основания прислушаться к особому мнению, высказанному по данному делу конституционным судьей В.О.Лучиным: "Президент, видя пробел в законодательстве, не может оставаться безучастным, сидеть сложа руки. Однако он не может и устранить этот пробел своим указом, если решение данного вопроса не входит в его компетенцию. У Президента достаточно правовых возможностей, чтобы активно влиять на законодательный процесс, не подменяя законодателя". Добавим, что в деятельности второго Президента Российской Федерации (2000-2007 гг.) издание указов, замещающих законы, было признано нецелесообразным и подобная практика фактически прекращена.

3. Наименование представительного и законодательного органа Российской Федерации - "Федеральное Собрание" - подчеркивает его федеративную природу, обязанность осуществлять свои полномочия в системе федеративных отношений и установленного Конституцией Российской Федерации (ст. 71-73) разделения законодательных прерогатив.

4. Конституция Российской Федерации отказалась от наименования Федерального Собрания как "высшего" органа государственной власти. Понятия "высший" и "низший" вообще не присутствуют в Конституции Российской Федерации. Они отражают принципиальную позицию конституционного законодателя, состоящую в том, что в системе подлинно федеративных отношений и реального разделения властей не может быть раз и навсегда установленных "высших" или "низших". Во взаимоотношениях государственных органов власти отсутствует жестко установленная "служебная иерархия": в рамках собственной компетенции каждый государственный орган - "высший", имеет всю полноту прав и несет всю полноту ответственности.

5. Предыдущая Конституция Российской Федерации определяла Верховный Совет Российской Федерации как «постоянно действующий законодательный, распорядительный и контрольный орган государственной власти Российской Федерации» (Статья 107). Ныне действующая Конституция Российской Федерации исключила из компетенции Федерального Собрания исполнительно-распорядительные полномочия и существенно сократила сферу контрольных прав.

Отсутствие в ст. 94 Конституции Российской Федерации характеристики Федерального Собрания как "контрольного органа государственной власти" дало основания ряду авторов утверждать, что у российского парламента вообще нет контрольных полномочий. Вряд ли с таким утверждением можно согласиться. Например, в ч. 5 ст. 101 Конституции Российской Федерации установлено, что "для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета Совет Федерации и Государственная Дума образуют Счетную палату, состав и порядок деятельности которой определяются федеральным законом". Часть 2 ст. 32 Федерального конституционного закона "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации" предусматривает: "Уполномоченный вправе обратиться в Государственную Думу с предложением о создании парламентской комиссии по расследованию фактов нарушения прав и свобод граждан". Часть 1 ст. 5 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" устанавливает: "Банк России подотчетен Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации". 27 декабря 2005 был принят Федеральный закон "О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации", урегулировавший основания для создания, порядок образования и деятельности парламентских следственных комиссий. Таким образом, ряд статей Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов и федеральных законов де-факто наделяют российский парламент контрольными полномочиями.

Вполне определенную позицию по вопросу о парламентском контроле высказал и Конституционный Суд Российской Федерации. В постановлении № 9-П от 23 апреля 2004 года, посвященном контролю за исполнением бюджетных законов, Конституционный Суд указал: «Парламентский контроль за исполнением федерального бюджета является неотъемлемой конституционной формой осуществления Федеральным Собранием государственной власти, одним из необходимых его полномочий как представительного и законодательного органа Российской Федерации и существенным элементом системы сдержек и противовесов в демократическом государстве, основанном на принципах господства права и разделения властей» (ВКС. 2004. № 4).

Более полное и развернутое закрепление контрольных полномочий парламента - одно из наиболее очевидных направлений совершенствования действующей Конституции Российской Федерации, нацеленное на упорядочение взаимоотношения властей, повышение эффективности "противовесов" в системе разделения властей. При этом, разумеется, речь идет не о присвоении парламенту исполнительно-распорядительных функций. Депутатский контроль должен осуществляться в специфических парламентских формах - на пленарных заседаниях, заседаниях комиссий и комитетов, парламентских слушаниях, посредством депутатских запросов и т.д.

6. Конституционная форма народного представительства, основанная на принципе разделения властей, находится в России в процессе становления. В том, что Конституция Российской Федерации радикально упразднила прежнюю советскую систему представительных органов государственной власти, построенную "снизу доверху" на единых принципах, есть и положительные, и отрицательные стороны. Новая Конституция более полно гарантирована осуществление принципа разделения властей, независимости и самостоятельности субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в осуществлении своих конституционных полномочий, но одновременно ослабила правовую основу их взаимосвязи, создав тем самым предпосылки для утраты единства правовой системы и нарушения государственной целостности России.

Статья 95

1. Комментируемая статья Конституции Российской Федерации определяет структуру и состав Федерального Собрания. Из нее следует, что Федеральное Собрание подразделяется на две палаты - Совет Федерации и Государственную Думу.

Двухпалатная структура представительных (законодательных) органов государственной власти достаточно распространена. В частности, она была свойственна предшественнику Федерального Собрания - Верховному Совету Российской Федерации, однако там палаты считались равноправными, а их функциональная специализация была лишь слегка намечена в Конституции. Так, согласно ст. 112 действовавшей ранее Конституции РСФСР, рассмотрению прежде всего в Совете Республики подлежали вопросы государственного строительства и социально-экономического развития, вопросы прав, свобод и обязанностей граждан Российской Федерации. Рассмотрению прежде всего в Совете Национальностей подлежали вопросы обеспечения национального равноправия, государственного строительства и социально-экономического развития республик, краев и областей Российской Федерации, вопросы межнациональных отношений.

Ныне действующая Конституция Российской Федерации пошла в данном направлении значительно дальше: каждая из палат имеет собственную компетенцию, закрепленную в ст. 102 и 103 Конституции. Если по ранее действовавшей Конституции палаты были включены в законодательный процесс "параллельно" (каждая из палат могла принять к своему рассмотрению любой законопроект), то по действующей Конституции Российской Федерации они поставлены "последовательно": правом принятия федеральных законов наделена Государственная Дума, а Совет Федерации правомочен лишь одобрить либо отклонить принятый Государственной Думой закон.

Таким образом, между палатами парламента существует своеобразное внутрипарламентское "разделение властей". Разумеется, это несколько замедляет и усложняет прохождение законов, однако новая организация законодательного процесса безусловно выигрывает в том, что ориентирует законодателей на вдумчивое отношение к законотворчеству, поиск компромиссов, тщательное согласование общегосударственных и региональных интересов (более подробно см. комментарии к ст. 105-107).

2. В политической практике Совет Федерации иногда называют "сенатом" или "верхней палатой", а его членов - "сенаторами", однако следует иметь в виду, что Конституция Российской Федерации подобных терминов не использует. Назначение Совета Федерации - представлять на федеральном уровне субъектов Российской Федерации, выражать их согласованную волю и интересы.

В Совет Федерации согласно Конституции Российской Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации - по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти.

За короткую пока историю российского парламентаризма процедура формирования Совета Федерации претерпела несколько кардинальных изменений. Первый его состав был сформирован на основании Указа Президента Российской Федерации от 11 октября 1993 г. № 1626 "О выборах в Совет Федерации Федерального Собрания" путем избрания двух депутатов от каждого субъекта Российской Федерации по двухмандатным избирательным округам, образуемым в рамках административных границ соответствующих субъектов Российской Федерации. На наш взгляд, этот принцип формирования в наибольшей степени соответствовал статусу Совета Федерации как палаты парламента - представительного органа государственной власти.

По истечении двухгодичного срока первого созыва Совета Федерации, установленного Переходными положениями Конституции Российской Федерации (п. 7), вновь встал вопрос о принципе его формирования. Вокруг этой проблемы развернулась острая политическая борьба. В результате буквально в последние дни истекающих полномочий Государственной Думы был принят Федеральный закон от 5 декабря 1995 г. "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации", в котором предусматривалось, что членами Совета Федерации являются по должности руководитель законодательного (представительного) и руководитель исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации. В тот же день этот Федеральный закон был подписан Президентом Российской Федерации.

Практика нескольких лет реализации данного федерального закона выявила как положительные стороны, так и недостатки "должностного" принципа формирования Совета Федерации. С одной стороны, в состав Совета Федерации вошли политики и государственные деятели, глубоко знающие жизнь регионов Российской Федерации и несущие непосредственную ответственность за решение экономических и социальных проблем. Получив высокий федеральный статус, руководители регионов приобрели возможность непосредственно влиять на деятельность Правительства Российской Федерации, федеральных министерств и ведомств. Поддерживая или отклоняя законы, принимаемые Государственной Думой, члены Совета Федерации во многих случаях исходили из реальных проблем своего региона. С другой стороны, "должностной" принцип формирования Совета Федерации не способствовал профессионализму парламентариев: членам Совета Федерации, отрывающимся на 2-3 дня от основной работы в регионах, порой просто некогда вникнуть в сложную "законодательную материю", а высокий федеральный статус нередко использовался ими для давления на федеральные органы власти с целью лоббирования местных интересов.

  1. Законодательство (9)

    Закон
    Земля как объект отношений, возникающих между людьми и регулируемых правом, является основой жизни и деятельности человека, природным объектом, охра­няемым в качестве важнейшей части окружающей природной среды.
  2. Доклад Комиссии Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации по дополнительному изучению и анализу событий, происходивших в городе Москве 21 сентября 5 октября 1993 года

    Доклад
    Предисловие депутата ГД РФ Т.А. Астраханкиной, председателя Комиссии Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации по дополнительному изучению и анализу событий,
  3. Учебно-методический комплекс омск 2010 Министерство образования и науки Российской Федерации

    Учебно-методический комплекс
    Е.Л. Невзгодина, к.ю.н., профессор; Н.А. Темникова. Семейное право Российской Федерации. Учебно-методический комплекс (для студентов специальности «правоведение»).
  4. Сборник двенадцатой Межрегиональной научной студенческой конференции

    Документ
    Российское законодательство: современное состояние и перспективы развития. Материалы межрегиональной научной студенческой конференции (г. Вологда, 11-12 апреля 2010 года).
  5. Академический вестник №2.

    Документ
    АКАДЕМИЧЕСКИЙ ВЕСТНИК № 2 (8) [Текст]: научно-аналитический журнал серия «Право» (издаётся с 2007 г.). Тюмень: «Тюменская государственная академия мировой экономики, управления и права» («ТГАМЭУП»), 2009.
  6. Бюллетень новых поступлений в июне-сентябре 2004 года

    Бюллетень
    Памятники при- 1кх роды города Краснодара/ЛИТВИНСКАЯ Светлана Анатолье- вна,Лозовой С.П.,Гречко О.А.-Краснодар:"Экоинвест", 001.
  7. Открытый аукцион в электронной форме на размещение государственного заказа для субъектов малого предпринимательства 10 июня 2011 г.

    Документ
    Настоящим приглашаются к участию в открытом аукционе в электронной форме, полная информация о котором указана в Разделе 2 «Информационная карта открытого аукциона в электронной форме» настоящей документации об открытом аукционе в электронной
  8. От составителя (4)

    Документ
    «Публичные библиотеки обеспечивают городским и сельским жителямсвободный доступ к информации, образованию, культуре.Они предоставляют услуги и оказывают помощь всем гражданам.
  9. От составителя (16)

    Документ
    Библиотеки участвуют в экономическом и социальном развитиисвоих территорий, заботятся о развитии подрастающего поколенияи о людях, нуждающихся в социокультурной поддержке».

Другие похожие документы..