Территориальное общественное самоуправление в контексте реформирования местного самоуправления современной россии: политические аспекты

Первоначально разбираются нормативно-правовые условия, заданные для ТОС ФЗ-131. ТОС обозначается одной из форм участия населения в осуществлении МСУ наряду с другими неэлекторальными формами из гл. V ФЗ-131 (кроме схода). Подробно разбирается законодательное определение ТОС: «под территориальным общественным самоуправлением понимается самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории поселения для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения».

Важный фрагмент связан с объяснением совмещения в ТОС свойств формы участия населения в местном самоуправлении и общественных объединений (некоммерческих организаций). Речь идет о включении ТОС в институт МСУ и одновременно в сферу гражданского общества в качестве низового канала гражданской активности. Эта двойственность обуславливает особый политико-правовой статус ТОС.

Здесь же раскрываются принципы законности, добровольности, признаки территориальности, самоуправленческой природы, представительного характера в ТОС. Высокий кворум проведения собраний и конференций ТОС позволяет судить о высокой легитимности ТОС как формы представления интересов населения (приводится сравнение с представительной властью). Из всех признаков организации ТОС выделяется территориальность. Идентификация через локальность предопределяет длительные соседские отношения, которые воплощаются в устойчивые общие интересы жителей. В этой связи именно форма ТОС обладает массовым и социально устойчивым потенциалом, являясь субъектом коллективного действия.

Обобщение многообразных направлений работы объединений ТОС позволило остановиться на нескольких блоках проблем в деятельности ТОС: «защита своей территории», «улучшение своей жилой среды», досуг молодежи и пожилых людей, блок проблем по оказанию социальных услуг, блок проблем ЖКХ.

Вопрос институционализации отношений ТОС и органов МСУ расценивается как один из основных. Рамочные параметры данного взаимодействия оговариваются в ФЗ-131 (в основном, вопросы создания ТОС). Остальное регулируется муниципалитетом. Однако, по вопросу о конкретном взаимодействии ТОС и органов МСУ федеральный законодатель не дает объяснения. Это приводит к большому многообразию реализации ТОС в регионах. Неслучайно возникает дилемма о сущности ТОС как объединения жителей для решения незначительных вопросов коллективными усилиями (провести субботник, разбить клумбу) или как объединения интересов жителей территорий для участия в процессе принятия текущих и стратегических муниципальных решений и контроля за их осуществлением.

Далее выделяются следующие факторы, повлиявшие на превращение ТОС в массовое социальное движение и на субъектность ТОС в муниципальной политике:

- форма ТОС при всех ее недостатках является каналом взаимодействия власти и общества;

- сама деятельность ТОС – это канал формирования гражданского лидерства на местах;

- находясь в непосредственном контакте с жителями, ТОС участвует в формировании общественного мнения;

- на уровне ТОС аккумулируются значительные добровольческие ресурсы;

- в условиях обширных полномочий и дефицита местных бюджетов передача функций на уровень ТОС для местных администраций становится рациональным выходом из положения;

- подъем проблематики ТОС происходит на общем фоне усиления самоорганизации в жилищной сфере; ТОС следует признать одной из форм подобной самоорганизации населения;

- в сравнении с другими формами участия населения ТОС представляет собой единственную форму долгосрочной организации жителей на основе общих интересов проживания, предполагающую не разовое, а системное взаимодействие с местной властью.

Эти факторы обуславливают особую логику отношений органов власти и ТОС. Ресурсы ТОС привлекают к себе внимание со стороны многих политических акторов - политических партий, межмуниципальных объединений. Публичное «раскручивание» темы ТОС может являться и конкурентной средой для заинтересованных акторов.

В итоге приводится следующее определение ТОС: форма общественного участия населения в осуществлении местного самоуправления, реализуемая в сумме формальных и неформальных практик деятельности объединений населения по месту жительства и взаимодействия с институтами власти.

Третья глава «Реализация ТОС в российских регионах: актуальное состояние и перспективы» направлена на обобщение и анализ эмпирической информации по предмету исследования. На примере конкретной системы муниципального управления г. Рязани разбираются политико-правовые условия реализации ТОС, и в первую очередь, взаимодействия ТОС и органов местного самоуправления. Рязанская практика ТОС находится в постоянной динамике, и в этом смысле является типичной для многих муниципальных образований - городских округов со средней численностью населения. Хотя существуют определенные ограничения экстраполяции рязанского опыта на другие регионы.

В первом параграфе «Региональные модели ТОС» обобщается и сравнивается реализация муниципальных политик в сфере ТОС ряда городов. Территориальные рамки сравнения не исчерпывают всю практику ТОС в России. Сравнение может положить лишь начало более масштабному сравнительному анализу.

Комплексная оценка ТОС по регионам включала в себя такие параметры как: количественные данные ТОС, количество населения, проживающего на территории деятельности ТОС и вовлеченного в ТОС, фактор участия региональной власти в регулирование общественного самоуправления, объем и характер финансирования сферы ТОС, проектно-целевая работа в сфере ТОС, развитие инновационных направлений деятельности в сфере ТОС. Отдельный сюжет связан со сравнением управленческих структур по работе с ТОС. Данный вопрос решается по-разному. В целом ряде городов данные полномочия централизованы и связаны с интенсивным информационным освещением. При этом выражена статусность ТОС как вопросов связи с общественностью. В другом случае можно наблюдать децентрализацию и передачу данных полномочий на районные уровни. В условиях активизации межмуниципального сотрудничества единообразие организационных схем возрастает, но различия по-прежнему существенные.

В ходе межрегионального сравнения выделено три модели, в рамках которых планируется и реализуется муниципальная политика в сфере ТОС. Первая модель в соответствии с типологизацией участия обозначена как «модель участия». Она выделяется следующими особенностями: высокая институционализация отношений ТОС и органов власти регионального и местного уровней, высокая публичная активность первых лиц региона и города по вопросам общественного самоуправления, значительное финансовая поддержка ТОС (в первую очередь, из областных бюджетов), сильное научно-методическое, консалтинговое сопровождение создания и деятельности ТОС. Следует отметить, что организации ТОС здесь распространены в масштабах всего региона, а не только административного центра. В целом, между ТОС и властью складываются партнерские отношения взаимной поддержки. Важное замечание касается того, что регионы, тяготеющие к этой модели (Волгоградская область, Архангельская область, Костромская область, Пермский край, Новосибирск), стремятся развивать свой региональный бренд вокруг темы общественного самоуправления и гражданских инициатив как средства позиционирования региона перед федерацией.

Вторая модель радикально отличается от первой минимизацией или полным отсутствием влияния областной власти на ситуацию в сфере общественного самоуправления. Данный вопрос формально и фактически отдан на откуп муниципалитету. Не обнаруживается какой-либо публичной активности со стороны руководящих лиц МСУ и региона по вопросам участия ТОС в муниципальной жизни. Само участие ТОС понимается узконаправленно и сведено к мероприятиям в сфере благоустройства и озеленения по месту жительства. В целом, вопрос ТОС не рассматривается как принципиальный для организации связей с общественностью и поддержания обратной связи с населением. Данная модель обозначена в параграфе как «Информирование», так как связана с дозированным информированием жителей о его правах на участия в МСУ, но не поддержкой самого участия. В качестве примеров приводятся случаи Смоленской области, Курганской области, Брянской области.

Третья модель скорее определяется как переходная. Она связана с повышенной неопределенностью муниципальных политик по решению вопроса ТОС. Изменения связаны как с понижением, так и с повышением статусности вопросов ТОС в муниципальной повестке. Обращает на себя внимание тенденция территориальной привязкой границ ТОС к избирательным округам, председательством в ТОС депутатов и членством в ТОС представителей исполнительной власти. Фактически речь идет о трансформации ТОС в административно-общественные структуры (г. Белгород, г. Тамбов).

Большое значение имеют данные социологического исследования ГРАНС-ЦЕНТРА, наглядно демонстрирующие разные уровни информированности жителей о ТОС и разных практиках самоорганизации по месту жительства.

Итак, обобщение ряда региональных практик обусловило вывод о высоком региональном разнообразии муниципальных и региональных политик в отношении ТОС. Несмотря на исключение ФЗ-131 регионального уровня из полномочий по регулированию ТОС, влияние региональной власти на решение вопроса с ТОС, как и на другие вопросы местного значения, оказывается существенным. При этом организации ТОС справедливо рассматриваются как важный прецедент решения вопроса о гражданском обществе в регионе.

Важным фактором становится усиление межтосовских межрегиональных контактов. Объединительные тенденции между организациями ТОС укрепят их правовой и политический статус в системе муниципальных отношений.

Второй параграф третьей главы «Территориальное общественное самоуправление в системе местного самоуправления г. Рязани» посвящен исследованию ситуации с ТОС в г. Рязани.

Предварительно обозначаются ключевые формально-правовые признаки системы МСУ в г. Рязани, связанные с уставными нормами муниципального образования. В части финансово-экономических основ отмечается хроническая дефицитность бюджета. Многие проблемы социальной сферы и городского хозяйства остаются нерешенными. Очевидна недостаточность организационных и экономических ресурсов муниципалитета для выполнения его общественных и хозяйственных функций. Важной характеристикой является фактор конфликтности отношений между представительной и исполнительной властями города. В итоге наблюдается высокая частота смены команд, а также существенное влияние региональной власти на муниципальные процессы.

В параграфе отслеживается создание и функционирование ТОС в г. Рязани с конца 90-х гг. до конца 2010 г. Потребность в объединении жителей начинает кристаллизоваться в частном секторе города с нерешенных проблем территории проживания (вывоза мусора, асфальтирования, застройки, озеленения, ремонта и др.) Вторая очевидная причина, породившая организации ТОС, связана с защитой своей микротерритории от какой-то наболевшей проблемы (препятствуя несанкционированным стройкам, в борьбе за экологию).

За период реализации реформы 2003 г. (с 2006 г.) количество ТОС в г. Рязани существенно возросло. Приводимые в исследовании количественные данные свидетельствуют о росте самоуправленческой активности жителей города. Объединительные тенденции, характерные для движения ТОС в ряде муниципалитетов, проявились в г. Рязани в рамках создания в 2006 г. Ассоциации органов ТОС г. Рязани, что сработало на укрепление позиций ТОС в муниципальной политике.

Не являясь имиджевой для муниципалитета (что больше характерно для экологической темы), тематика и практика ТОС находится в состоянии постоянных трансформаций и изменений – начиная от организационных структур исполнительного органа, финансирования ТОС, социальных грантов, до, в целом, политики органов МСУ в отношении ТОС. При этом выделяется несколько периодов, связанных с разными решениями новыми политическими командами вопроса о связях с общественностью. Актуальное управленческое решение в сфере ТОС касается переноса управления вопросами ТОС с централизованного уровня на уровень территориальных подразделений-префектур районов. Данное структурное преобразование не отвечает общим тенденциям муниципального управления других городов, а именно усилению централизации организационно-ресурсного, юридико-методического и политического управления ТОСами. Частые организационные, структурные, кадровые изменения вызывают длительный адаптационный период для инфраструктуры взаимодействия субъектов в сфере ТОС.

На примере г. Рязани находит подтверждение тезис о широкой востребованности добровольческих ресурсов ТОС. Наиболее убедительно это проявилось в ситуациях, потребовавших высокой мобилизации и массовой поддержки, в том числе, в периоды избирательных кампаний.

Представления о важности дальнейшей институционализации участия ТОС в принятии муниципальных решений, а также функциях народного контроля, получили выражение в следующих основных рекомендациях: квотирование членства ТОС в составе региональных и муниципальных общественных палат, институционализация контроля ТОС за предоставлением услуг ЖКХ, введение системы информирования ТОС о публичных слушаниях. Отдельные замечания касаются обязательности включения в перечень критериев эффективности органов МСУ критериев эффективности работы с ТОС.

Важной частью параграфа является представление инновационных проектов работы с ТОС, получивших практическую апробацию в г. Рязани -системы грантовой работы ТОС, проекта «Информатизация ТОС» и проекта «Центры электронной поддержки населения (на базе кТОС г. Рязани)». Особенно подчеркивается значение проекта «Информатизация ТОС», направленного на повышение уровня информирования населения о правах и возможностях участия в МСУ, а также создания условий для электронной демократии посредством внедрения IT-технологий в сфере общественного самоуправления.

Итак, на рязанском материале находит подтверждение вывод о том, что создание новых площадок для общественных экспертиз и включенность в их работу лидеров ТОС – это условие для развития общественно-властной коммуникации.

Предпринятое исследование подтвердило гипотезу. Однако, необходимо предпринимать дальнейшие усилия по преодолению ряда проблем с институционализацией ТОС в МСУ, которые обнажила муниципальная практика с 2006 по 2010 г.

Взаключении подводятся итоги исследования, акцентируются рекомендации по повышению эффективности формы ТОС в условиях постреформаторматорского периода муниципальной реформы.

Консолидация научного сообщества по всестороннему изучению ТОС помимо приращения научного знания несет большой практический смысл – совершенствование формы ТОС, повышение уровня информирования населения о своих правах в сфере МСУ и дальнейшее «продвижение» темы ТОС в кругах политической элиты.

В рамках учебно-образовательного и воспитательного процессов считаем важным включение спецкурса «Территориальное общественное самоуправление» в учебный план всех специальностей гуманитарного цикла. Диссертант убежден, что знание основ общественного и местного самоуправления, прав и гарантий человека на соучастие в делах родного города и всей страны способствует укреплению гражданственных и патриотических начал личности.

  1. Справочник с комментариями к Федеральному закону от 6 октября 2003 года №131-фз «Об общих принципах организации местного самоупарвления в Российской Федерации»

    Интернет справочник
    Бабичев Игорь Викторович, кандидат юридических наук, руководитель аппарата Комитета Государственной Думы по вопросам местного самоуправления, действительный государственный советник Российской Федерации 3 класса – ст.
  2. Закону от 6 октября 2003 г. N 131-фз "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"

    Закон
    "Постатейный комментарий к Федеральному закону от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"
  3. Сборник включает учебные программы и методические материалы по циклам общепрофессиональных и дисциплин специальности по специальности 032001 «Документоведение и документационное обеспечение управления». Содержание

    Документ
    Документоведение и документационное обеспечение управления: сб. учеб. Программ и метод. материалов по специальности 032001 / ТГУ им. Г.Р.Державина, акад.
  4. Рабочая программа по дисциплине «конституционное право рф»

    Рабочая программа
    В соответствии с Государственным образовательным стандартом высшего профессионального образования и учебным планом по специальности «юриспруденция» по конституционному праву Российской Федерации предусмотрены такие виды занятий, как
  5. Современные стратегии развития мегаполисов и крупных городов, состоявшейся 9 10 октября 2003 года в г. Минске Минск 2003

    Документ
    Материалы конференции рассчитаны на представителей органов власти и управленческие кадры, научных работников, преподавателей вузов, дипломатов, на всех, кто интересуется вопросами экономики, управления, экологии, градостроительства и политики.
  6. Доклад комиссии Общественной палаты Российской Федерации по местному самоуправлению и жилищной политике (1)

    Доклад
    Ключевым событием 2008 года в муниципальной сфере стало завершение подготовки к введению в действие в полном объеме Федерального закона № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
  7. Доклад комиссии Общественной палаты Российской Федерации по местному самоуправлению и жилищной политике (2)

    Доклад
    В целом опыт реализации муниципальной реформы оказался противоречив. С одной стороны, в ее рамках была проведена модернизация органов местного самоуправления, в большинстве регионов структуры МСУ были «приближены» к гражданам благодаря
  8. Правила проведения вступительных (аттестационных) испытаний, проводимых вузом самостоятельно в фгбоу впо «пглу» (письменно) в 2012 году Вступительные испытания в фгбоу впо «пглу» организуются для лиц

    Документ
    - имеющих среднее профессиональное образование при приеме для обучения по программам бакалавриата или программам подготовки специалиста соответствующего профиля;
  9. Программа обучения посвящена актуальным вопросам, стоящим перед органами местного самоуправления в связи с вступлением в силу в полном объеме Федерального закона от 06. (1)

    Программа
    «С 2009 года закон о местном самоуправлении будет работать в полном объёме, начнётся реализация его основной идеи – большинство вопросов жизнеобеспечения должно решаться на местном, то есть на городском и поселенческом уровне…».

Другие похожие документы..