Территориальное общественное самоуправление в контексте реформирования местного самоуправления современной россии: политические аспекты

2. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ

Во введении обосновывается актуальность темы диссертации, характеризуется степень разработанности проблемы, определяется объект и предмет исследования, формулируются цель и задачи исследования, излагается теоретико-методологическая основа, аргументирована научная новизна работы, кратко описывается структура работы.

Первая глава «Общественное участие в местном самоуправлении: теоретико-методологические основы исследования» призвана дать системные теоретические представления о роли участия населения в местном самоуправлении.

В первом параграфе «История и современное состояние общественно-властного дискурса в исследованиях института местного самоуправления» раскрывается основной подход к пониманию МСУ. Заключения, касающиеся роли населения в местных делах в сравнении с ролью органов власти, экстраполируются на ТОС как институт активной роли населения в МСУ.

Первоначально поднимается вопрос о самом политическом анализе местного самоуправления. Признается, что роль местного самоуправления в политической системе остается малоизученной и нераскрытой. Не стабилизировано понимание МСУ как субъекта политического пространства. Но все больше специалистов уделяют внимание властно-политическим процессам на уровне МСУ. Изучается локальное политическое пространство, которое определяется как система отношений, складывающаяся по поводу местной власти между политическими субъектами в местном сообществе. При этом МСУ часто изучается как одно из звеньев системы публичной власти и управления. Но в рамках настоящего исследования автор сосредоточен на общественно-властных свойствах МСУ. Проблема участия населения в МСУ и самого взаимодействия населения с властью на местах оценивается как важнейший аспект анализа МСУ.

Данный вопрос исторически является остро дискуссионным, что воплотилось в разных теориях МСУ. Важным этапом теоретико-методологического осмысления местных процессов явилась разработка «общественной» и «государственно-политической» теорий. Общественная теория абсолютизировала принцип самодеятельности населения и обособления МСУ от государственной власти и на этой основе определенной «чуждости политике» (А.И.Васильчиков, В.Н.Лешков, В.Чиркин, М.Баглай, отчасти А.И.Солженицын, Л.Н.Толстой и др.). В рамках государственной теории вызревали представления о МСУ как форме государственного управления на местах (Р.Гнейст, Л.Штейн, А.Д.Градовский, В.П.Безобразов, Г.Барабашев, Ю.Тихомиров, В.Фадеев и др.).

На современном этапе отмечается снижение конфликтности между данными теориями. Преобладающей становится группа исследователей, совмещающих оба подхода в единое понимание общественно-властного дуализма местного самоуправления. Дуальность МСУ – это синтез самостоятельности местной общины в местных делах, но и реализация управленческих, властных функций на местном уровне. В рамках данной концепции важнейшей ценностью являются демократические начала муниципальной власти. Но в то же время речь идет о поиске и поддержании баланса между общественным участием и властным администрированием. Описанные свойства – это искомая теоретическая модель МСУ. На деле поиск баланса сопровождается конфликтами и острыми противоречиями между общественными и властными субъектами.

В дальнейшем подробно разбираются властно-политическая составляющая муниципальной организации: наличие выборных органов местного самоуправления, принятие политических решений, конкуренция за публичные ресурсы МСУ, конфликты интересов членов местных сообществ. В итоге МСУ предстает политическим типом управления, у которого обнаруживаются «общие места» с другими властными институтами – тенденция к закрытости, автономизация от граждан, расширение непубличных отношений, рациональное поведение акторов (стремление к политической карьере и сохранению власти)

Смысл общественной составляющей в МСУ вытекает из самих вопросов местного значения. Данные вопросы - это и есть проблемы людей, проживающих на данной территории, о которых лучше всего проинформированы сами жители.

Что касается методологии изучения политического института МСУ, то автор придерживается междисциплинарности с упором на методологию политического анализа. Отдельного внимания заслуживает применение неоинституционального подхода политической науки. Неоинституционализм предполагает характеристику института как набора определенных правил, неформальных ограничений, которые организуют и направляют действия и взаимодействия акторов. Анализу подвергается соотношение формальных и неформальных правил. Важное замечание в духе неоинституционализма касается того, что на стабильность институтов прямое воздействие оказывает их легитимация.

Итак, местное самоуправление – это организация власти на местах, предполагающая самостоятельное решение населением вопросов местного значения. Сущность МСУ раскрывается в двуединстве как формы самоорганизации граждан и как формы публичной власти и управления. МСУ отражает две главные проблемы государственного строительства и общественного развития - взаимоотношения общества и государства, взаимоотношения центра и территорий. Политическое и социальное значение данного института велико и в дальнейшем будет только возрастать. Отсюда очевидно значение всех вопросов самоорганизации населения на местах, в том числе вопросов создания и деятельности ТОС.

Во втором параграфе«Теории общественного участия и самоорганизации на местном уровне. Понятие соседских сообществ» обобщаются отдельные подходы к объяснению общественного участия на местном уровне. Данная задача исследования направлена на точное понимание мотивов к самоорганизации и формирования коллективного интереса жителей, разных нюансов гражданских инициатив на низовом уровне. Это служит теоретической платформой для объяснения ТОС, так как конкретной теории ТОС не существует.

Во-первых, проблема общественного или гражданского участия в местном самоуправлении рассматривается как составляющая более общей проблемы теории и практики гражданского общества. Из содержательного дискурса о гражданском обществе приводятся наиболее важные тезисы. В числе прочих раскрывается теория солидарности и концепция социального капитала (Э. Дюркгейм, Р. Патнэм, Дж. Дьюи, П. Бурдье, Дж. Коулмен). Данные теории позволяют лучше разобраться с вопросами коллективного сознания, общих ценностей, доверия. Выделяется вывод Дж. Дьюи о том, что совместная деятельность индивидов и ассоциаций является непременным условием создания местного самоуправления.

Широко известная мысль о том, что МСУ является фундаментом гражданского общества, раскрывается здесь более подробно. Механизмом повышения гражданской активности, подробно институционализированном именно на уровне местного самоуправления, объявляются формы участия населения в муниципальной жизни.

Взаимное проникновение идей МСУ и гражданского общества привело к отсылкам на теории участия и демократии участия. Здесь уделяется внимание понятию участия, в том числе политического участия и гражданского участия. Гражданскому участию может угрожать его «канализация» и трансформация в политическое. Со ссылками на Д. Метьюза, отмечается тенденция роста интереса людей к участию в гражданских инициативах именно на местах, причем в неэлекторальных формах. По итогам работы с понятием участия для обозначения гражданского участия на местах предлагается использовать понятие общественного участия. Речь идет о непрерывным двунаправленным процессе взаимодействия между гражданами и органом власти на основе активного обмена информацией, выявления проблем и потребностей, важных для общественности и власти, совместной выработкой новых идей и решений. Вопрос о том, насколько институционализировано данное взаимодействие, становится важнейшим показателем эффективности реального участия и его потенциала.

Таким образом, в центре внимания оказывается проблема взаимодействия органов МСУ и самого населения. Моделирование данного взаимодействия описывается в разных теориях - моделей «информирования», «консультирования», «активного участия (диалога)» (у А.В. Губницына), классификации 8 этапов взаимодействия – от его отсутствия до активной поддержки (у Е.С. Шоминой), выделение «реальных полномочий», «символического» участия и отсутствия участия как такового (у А. Сунгурова) и др.

Отношения населения и местной власти оказываются погруженными в сферу публичной политики. В этой связи автор ссылается на теорию публичной политики и приводит некоторые тезисы из представлений о публичности региональной и муниципальной политик. Основной вывод отсюда - институты самоорганизации жителей на местах ведут к расширению публичности муниципальной политики, а значит, повышают ее эффективность.

Также в параграфе затрагивается представление об участии населения на местах через теорию непосредственной демократии и муниципальной (самоуправленческой) демократии.

Далее представлено обобщение некоторых теорий, объясняющих разные аспекты общественного участия на локальном уровне. Речь идет о концепции локальности, теории коллективного действия М. Олсона, понятия территориального публичного коллектива, подход О.Оффердала к объяснению участия населения как основы консенсуса, стабилизующего развитие института МСУ и всей властной системы и др.

В заключении более обстоятельно речь идет и о концепции «соседских сообществ» (community), наиболее комплексно объясняющей данную самоорганизацию. Своей нынешней разработанностью данная теория обязана зарубежной обществоведческой традиции и практике. Соседское сообщество - это особая плотность социальных отношений, которая определяется через общность интересов на основе территориальной общности, через «чувство сообщества» и особые социально-психологические факторы поведения людей - переходе от индивидуального к коллективному действию. Здесь же приводится ряд примеров из зарубежной практики соседских сообществ.

Настоящее исследование – это попытка преодоления отраслевой разобщенности и выработки единых концептуальных положений для целостного восприятия самоуправленческой активности в МСУ. Обозначенный теоретико-методологический каркас исследования предполагает дальнейшее рассмотрение формы ТОС как территориальной структуры гражданского общества, формы общественного участия и формы соседского сообщества в отечественном национальном контексте.

Вовторой главе «Территориальное общественное самоуправление в условиях российской муниципальной реформы 2003 г. и постреформаторского периода» представлен анализ современной отечественной реформы местного самоуправления 2003 г., в том числе в сравнении с предыдущими этапами реформирования. Основное внимание обращено на решение вопроса об участии населения в МСУ как общего условия для всех форм участия. Но особенности развития формы ТОС позволяют говорить об особом политико-правовом статусе ТОС в системе местного самоуправления.

Первый параграф «Политико-правовая концепция муниципальной реформы 2003 года: вопросы общественного участия» начинается с общей характеристики процесса реформирования МСУ в современной России с 1990 г. Выдвигаются два основных тезиса. Во-первых, динамика института МСУ находится в зависимости от всей политической системы страны, прежде всего, логики отношений Центра-регионов. Во-вторых, на эволюцию МСУ повлияли принятие и вступление в силу таких нормативных источников как законы СССР и РСФСР 1990 и 1991 г., Конституции 1993 г., двух редакций федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (1995 г., 2003 г.), Еще одно замечание касается условия о разграничении формальных и неформальных практик, несовпадение которых отличает сферу МСУ, как и всю политико-властную систему России.

На этой основе выделяются три этапа: с конца 80-х по 1995 г., с 1995 г. по 2000 г., с 2000 г. по н. вр. В рамках третьего этапа выделяется рубежность 2009 г. как начала так называемого постреформаторского этапа, ознаменованного полным вступлением в силу ФЗ-131 (за некоторыми исключениями). За каждым из обозначенных этапов стоит совершенно особая политико-правовая концепция реформы. Здесь же автор ставит задачу оценить влияние традиций общественного самоуправления на современность. Русские традиции общинного самоуправления и соседской взаимовыручки переплетаются с патерналистскими традициями, недостаточностью партнерства власти и общества. В итоге самым продуктивным представляется учет обозначенных исторических факторов в комплексе.

Основы ТОС первоначально были заданы Законом РСФСР о местном самоуправлении 1991 г. Таким образом, форма ТОС находится в центре внимания с самого начала постсоветского муниципального реформирования. Реформа стала важным мостиком, который был призван демократизировать традиции советского самоуправления, высвобождая самоорганизацию населения от тотального государственного (партийного) контроля. Образование новых органов общественного самоуправления как формы «разрешенного бунта» полностью вписывались в напряженный политический ландшафт того времени. Важнейшей вехой стало принятие Конституции РФ, провозгласившей самостоятельное решение населением вопросов местного значения конституционным условием строительства местного самоуправления новой России.

Особенности муниципальной реформы второго этапа определялись влиянием региональной элиты и становлением «периферийного федерализма». Курс на самостоятельность МСУ большинство авторов расценивает как балансир в политике федерации по отношению к сильным регионам. В ФЗ-154 упоминается 6 конкретных форм прямого волеизъявления граждан и форм осуществления гражданами местного самоуправления. Внимание, проявляемое к практикам самоорганизации на местах со стороны международных организаций, превращает вопрос об участии населения в важный политический вопрос и индикатор оценки всей реформы МСУ.

Современная реформа с 2000 г. вызревала в других условиях - концентрации власти и ответственности в федеральном центре («вертикализации власти»). Изменяется роль МСУ как уровня публичной власти - проявляется тенденция регионализации местного самоуправления.

Одна из основных целей муниципальной реформы напрямую касалась темы населения как активного субъекта местной жизни. Данная тема приобретает широкую публичность и становится своеобразной «визитной карточкой» муниципальной реформы. В сравнении двух редакций ФЗ «Об общих принципах…» наблюдается существенное увеличение главы, посвященной формам непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия в его осуществлении.

Помимо объективной необходимости развивать общественные механизмы на муниципальном уровне, речь идет о следующих причинах обращения власти к ресурсам самоорганизации жителей на местах:

- крайняя дефицитность ресурсов органов МСУ для исполнения своих обязанностей;

- в условиях проблемы доверия граждан к институтам власти, особенно на местах, власть ищет новые механизмы «обратной связи» с населением.

На фоне низкого уровня доверия институтам власти вероятно возрастание запроса «снизу» на общественное участие. Для этого должна быть создана необходимая инфраструктура. В то же время на ситуацию влияет неготовность государственного аппарата взаимодействовать с такими активными гражданами и препятствование общественно-политической активности граждан. Данная проблема во всей полноте проявляется в управлении на местах.

Итак, вопросы участия населения в МСУ в сравнении с другими вопросами МСУ всегда стоят отдельно. Их включенность в общую гражданскую проблематику, а также общественно-властных отношений несет в себе большую политизированность и публичность.

Во втором параграфе «Политико-правовой статус ТОС» речь идет о форме участия ТОС в условиях современной муниципальной реформы 2003 года.

  1. Справочник с комментариями к Федеральному закону от 6 октября 2003 года №131-фз «Об общих принципах организации местного самоупарвления в Российской Федерации»

    Интернет справочник
    Бабичев Игорь Викторович, кандидат юридических наук, руководитель аппарата Комитета Государственной Думы по вопросам местного самоуправления, действительный государственный советник Российской Федерации 3 класса – ст.
  2. Закону от 6 октября 2003 г. N 131-фз "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"

    Закон
    "Постатейный комментарий к Федеральному закону от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"
  3. Сборник включает учебные программы и методические материалы по циклам общепрофессиональных и дисциплин специальности по специальности 032001 «Документоведение и документационное обеспечение управления». Содержание

    Документ
    Документоведение и документационное обеспечение управления: сб. учеб. Программ и метод. материалов по специальности 032001 / ТГУ им. Г.Р.Державина, акад.
  4. Рабочая программа по дисциплине «конституционное право рф»

    Рабочая программа
    В соответствии с Государственным образовательным стандартом высшего профессионального образования и учебным планом по специальности «юриспруденция» по конституционному праву Российской Федерации предусмотрены такие виды занятий, как
  5. Современные стратегии развития мегаполисов и крупных городов, состоявшейся 9 10 октября 2003 года в г. Минске Минск 2003

    Документ
    Материалы конференции рассчитаны на представителей органов власти и управленческие кадры, научных работников, преподавателей вузов, дипломатов, на всех, кто интересуется вопросами экономики, управления, экологии, градостроительства и политики.
  6. Доклад комиссии Общественной палаты Российской Федерации по местному самоуправлению и жилищной политике (1)

    Доклад
    Ключевым событием 2008 года в муниципальной сфере стало завершение подготовки к введению в действие в полном объеме Федерального закона № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
  7. Доклад комиссии Общественной палаты Российской Федерации по местному самоуправлению и жилищной политике (2)

    Доклад
    В целом опыт реализации муниципальной реформы оказался противоречив. С одной стороны, в ее рамках была проведена модернизация органов местного самоуправления, в большинстве регионов структуры МСУ были «приближены» к гражданам благодаря
  8. Правила проведения вступительных (аттестационных) испытаний, проводимых вузом самостоятельно в фгбоу впо «пглу» (письменно) в 2012 году Вступительные испытания в фгбоу впо «пглу» организуются для лиц

    Документ
    - имеющих среднее профессиональное образование при приеме для обучения по программам бакалавриата или программам подготовки специалиста соответствующего профиля;
  9. Программа обучения посвящена актуальным вопросам, стоящим перед органами местного самоуправления в связи с вступлением в силу в полном объеме Федерального закона от 06. (1)

    Программа
    «С 2009 года закон о местном самоуправлении будет работать в полном объёме, начнётся реализация его основной идеи – большинство вопросов жизнеобеспечения должно решаться на местном, то есть на городском и поселенческом уровне…».

Другие похожие документы..