Правовое и организационное обеспечение разрешения конфликта интересов в служебной деятельности сотрудников органов внутренних дел

АКАДЕМИЯ УПРАВЛЕНИЯ МВД РОССИИ

На правах рукописи

МАТВЕЕВ Денис Дмитриевич

ПРАВОВОЕ И ОРГАНИЗАЦИОННОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ

РАЗРЕШЕНИЯ КОНФЛИКТА ИНТЕРЕСОВ

В СЛУЖЕБНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ СОТРУДНИКОВ

ОРГАНОВ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ

Специальность 12.00.11 - судебная власть, прокурорский надзор,

организация правоохранительной

деятельности, адвокатура

А В Т О Р Е Ф Е Р А Т

диссертации на соискание ученой степени

кандидата юридических наук

МОСКВА • 2009

Диссертация выполнена на кафедре теории и социологии управления органами внутренних дел Академии управления МВД России

Научный руководитель – заслуженный деятель науки РФ,

доктор юридических наук, профессор

Колодкин Леонард Михайлович

Официальные оппоненты: заслуженный деятель науки РФ,

доктор юридических наук, профессор

Ноздрачев Александр Филиппович

кандидат юридических наук

Спицына Елена Анатольевна

Ведущая организация – Московский университет МВД России

Защита состоится « »_______________2009 г., в 14 часов 30 мин., на заседании диссертационного совета Д 203.002.03 в Академии управления МВД России по адресу: 125171, г. Москва, ул. З. и А. Космодемьянских, д. 8, зал заседаний совета.

С диссертацией можно ознакомиться в общей библиотеке Академии управления МВД России (125171, г. Москва, ул. З. и А. Космодемьянских, д. 8).

Автореферат разослан « »______________2009 г.

Ученый секретарь

диссертационного совета Д 203.002.03

доктор юридических наук А.Г. Елагин

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Проблема противодействия коррупционным проявлениям в системе государственной службы Российской Федерации признана руководством страны одной из наиболее важных, от решения которой во многом зависит успех проведения экономической, социальной, муниципальной, правоохранительной, административной и других реформ. В послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации 5 ноября 2008 г. дан глубокий анализ государственной бюрократии, создающей в силу своей неэффективности условия для коррупции.1

Ущерб государству от коррупции в 2008 г. составил более 900 млн. руб. Эти данные относятся к делам, рассматриваемым центральным аппаратом Следственного комитета при Прокуратуре Российской Федерации в отношении сотрудников таможни, органов внутренних дел, прокуратуры, муниципальных работников и служащих государственного аппарата. Кроме того, в 2008 г. число преступлений против интересов государственной службы выросло на 13%, а число случаев собственно коррупции выросло на 7%.2

В этом смысле предпринимаемые антикоррупционные меры должны носить в стране комплексную, системную, адресную направленность, а сама антикоррупционная работа строится на использовании мер упреждения, создании «невыгодности» коррупционного поведения. Руководством МВД России также уделяется пристальное внимание вопросам противодействия коррупции, в том числе в самом ведомстве, указывается на необходимостьсоздания полноценной, системной основы для противодействия коррупции, в том числе по профилактике коррупции в экономической и социальной сферах; сконцентрировать усилия на выявлении и раскрытии коррупционных преступлений, совершенных в крупном и особо крупном размерах, а также преступлений, совершенных высокопоставленными должностными лицами органов государственной власти и местного самоуправления.

В указанном смысле одним из важных аспектов совершенствования деятельности государственной службы (гражданской, военной, правоохранительной), а также муниципальной службы является создание эффективного механизма разрешения конфликта интересов. Понятие конфликта интересов, а также механизма его разрешения получили юридическое закрепление в ряде нормативных правовых актов: в Федеральном законе от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе», Федеральном законе от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции», законопроекте «О государственной правоохранительной службе Российской Федерации», Кодексе профессиональной этики сотрудника органов внутренних дел Российской Федерации, утвержденного приказом МВД России от 24 декабря 2008 г. № 1138 и др. Указом Президента Российской Федерации от 3 марта 2007 г. № 269 созданы комиссии по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих Российской Федерации и урегулированию конфликта интересов. В системе органов внутренних дел сформированы комиссии по соблюдению служебной дисциплины и профессиональной этики.

Установление механизма разрешения конфликта интересов в системе государственной службы фактически вводит обязательнуюпрофилактику использования служебного положения в личных интересах, в том числе и по отношению к должностным лицам органов внутренних дел. Этот механизм делает возможной поэтапную, последовательную работу по устранению из повседневной практики органов публичной власти ситуаций, способствующих, стимулирующих, а иногда порождающих использование должностных полномочий в своих личных интересах, порождающих не только коррупцию, но и снижающих эффективность деятельности государственной службы.

В системе органов внутренних дел формируются лишь основы такого механизма. Можно предполагать, что его функционирование позволит осуществлять существующего уровня коррупции в органах внутренних дел, предупреждение коррупционных и иных правонарушений.

При этом конфликт интересов продолжает считаться достаточно сложной теоретической и практической проблемой. Остается открытым вопрос о предметной области самого конфликта интересов в системе государственной службы, конкретных формах и методах его разрешения, не разработан и не утвержден перечень относительно типичных ситуаций, порождающих конфликт интересов, не налажена система обучения государственных служащих поведению в ситуациях, связанных с конфликтом интересов.

Таким образом, актуальность темы исследования обусловлена необходимостью совершенствования теоретических, правовых и организационных основ обеспечения разрешения конфликта интересов в системе государственной службы в целом и органов внутренних дел в частности.

Степень разработанности научной проблемы. В общетеоретическом и методологическом аспектах проблема конфликта интересов рассматривалась в трудах зарубежных и отечественных ученых: Н.А.Андреева, А.Я.Анцупова, В.М.Артемова, Е.М.Бабосова, А.М.Бушуева, В.Скотта, А.П.Гладилина, О.Н.Громова, Р.Дарендорфа, В.Диксона, А.В.Дмитриева, В.Е.Давидовича, Д.И.Дедова, А.Н.Дементьева, А.К.Зайцева, А.Г.Здравомыслова, Г.Д.Зенченко, Д.А.Керимова, В.Н. Кудрявцева, Т.Н. Кильмашкиной, Е.А. Кирилловой, Л.М.Колодкина, Г.И. Козырева, Л.Я. Косалс, Л. Козера, Т. Парсонса, Ф.Ротлисбергера, Ю.А.Тихомирова, В.И.Чупрова и других.

В аспектах взаимосвязи конфликта интересов с коррупционным поведением данные вопросы исследованы в работах Д.И.Аминова, И.Я.Богданова, Б.В.Волженкина, В.И.Гладких, В.В.Голубева, В.В.Гордиенко, Б.Я.Гаврилова, К.И.Головщинского, А.П.Калинина, П.А.Кабанова, И.К. Кучерова, Н.Ф.Кузнецова, В.Д.Малкова, С.В.Максимова, И.Б.Малиновского, Д.К.Нечевина, В.С.Овчинского, Г.А.Сатарова, К.С.Соловьева и других.

Следует отметить, что проблема конфликта интересов разрабатывалась не только в рамках конституционного, государственного и административного права, но и гражданского, корпоративного права. Так, в указанных аспектах эти вопросы рассматривались в работах М.И. Брагинского, В.В. Бородина, В.В. Витрянского, В.И. Гомолы, И.В. Гончар, В.В. Долинской, К.В. Проничева, В.К. Пучинского, Р.О. Сбоева и других.

При этом актуальным и новым является конфликт интересов в системе государственной службы. Данные вопросы в историческом, правовом, организационном и иных аспектах нашли отражение в работах В.Б.Аверьянова, А.П.Алехина, Г.В.Атаманчука, И.Л.Бачило, И.А.Василенко, Н.И.Глазуновой, М.Н. Делягина, А.Н. Дементьева, С.В. Качушкина, М.В. Костеникова, А.В. Куракина, О.В. Казаченнкова, В.Н. Кудрявцева, Б.М.Лазарева, В.В.Лобанова, В.М.Манохина, К.О. Магомедова, А.Ф.Ноздрачева, А.С.Пиголкина, Ю.А. Розенбаума, Ю.Н.Старилова, Ю.А.Тихомирова, Э.А.Фокина, В.А.Федосенко, Т.Я.Хабриевой, С.Е.Чаннова, Е.Ф.Яськова и других.

Вопросы зарубежного опыта в разрешении конфликта интересов в системе государственной службы изложены в работах Л.М.Евенко, В.П.Иванова, Х.Корнелиуса, В.В.Лобанова, А.Лоутона, А.В.Оболонского, Р.Преториуса, Р.Роуза, Д.Скотта, Н.В.Сивачева, Р.Фишера, Ш.Фэйера, У.Юри и других.

Вопросы разрешения конфликта интересов в системе правоохранительной службы вообще и в системе органов внутренних дел в частности затрагивались в работах А.Г.Андриасова, В.К.Бабаева, С.В.Егорышева, А.П.Ипакяна, В.Я.Кикотя, Т.Н.Кильмашкиной, В.Б.Козлова, В.В.Кожевникова, Л.М. Колодкина, С.С. Маиляна, А.Ф. Майдыкова, В.Д. Малкова, А.М.Меховича, А.С.Мордовца, Н.А.Тимербаевой, М.Г.Френкеля, А.Г.Хабибуллина, В.В.Черникова и других.

Тем не менее, целостного видения правовых и организационных основ обеспечения разрешения конфликта интересов в служебной деятельности сотрудников органов внутренних дел пока сложилось. Желанием внести посильный вклад в формирование такого рода основ продиктована избрание темы исследования и подготовка диссертационной работы.

Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся между государственными служащими, а также третьими лицами (физическими и юридическими) в процессе исполнения служащими органов внутренних дел своих должностных обязанностей в ситуации конфликта интересов.

Предметом исследования являются организационные механизмы, включающие законы и нормативные правовые акты, регулирующие разрешение конфликта интересов в служебной деятельности сотрудников органов внутренних дел.

Целью исследования является выявление закономерностей возникновения и развития ситуаций конфликта интересов в служебной деятельности государственных служащих и сотрудников органов внутренних дел, выработка практических рекомендаций по совершенствованию правовых и организационных основ разрешения столкновения служебных и личных интересов сотрудников органов внутренних дел.

Задачи исследования:

– рассмотреть феномен конфликта интересов в системе государственной службы как социально-правовую проблему;

– определить круг вопросов, связанных с формированием системы обеспечения разрешения конфликта интересов в системе государственной службы;

– раскрыть особенности проявления конфликта интересов в служебной деятельности сотрудников органов внутренних дел;

– сформулировать направления совершенствования правовых основ разрешения конфликта интересов в служебной деятельности сотрудников органов внутренних дел;

– обосновать направления совершенствования организационных основ разрешения конфликта интересов в служебной деятельности сотрудников органов внутренних дел;

– внести предложения по совершенствованию механизма разрешения конфликта интересов в органах внутренних дел.

Гипотеза исследования 1. Конфликт интересов, как рассогласование (дисбаланс) между служебными обязанностями и личной заинтересованностью государственного служащего, представляет собой объективное социально-правовое явление в системе государственной службы, порождаемое, как личными (корыстными, некорыстными, имущественными, неимущественными) мотивами, так и комплексом правовых и организационных условий создания такой рассогласованности.

Гипотеза исследования 2. Законодательно установленный механизм разрешения конфликта интересов в системе государственной службы отличается одномерностью, выражающейся в ориентации на предупреждение лишь коррупционной (корыстной) составляющей мотивации поведения государственного служащего, а также на разрешение сугубо личностных конфликтов, что не способно обеспечить полноценной профилактики и предупреждения конфликта интересов.

Гипотеза исследования 3. Только на основе создания системы разрешения конфликта интересов, адекватной сложности его структуры, в органах внутренних дел можно осуществлять раннее выявление конфликта интересов, а также выработку необходимых правовых и организационных средств его разрешения, ориентированных на формирование условий невыгодности предпочтения чисто личных интересов.

Гипотеза исследования 4. В изменяющихся условиях служебной деятельности персонала органов внутренних дел проблема конфликта интересов будет и в будущем сохранять свою актуальность. При этом политика разрешения конфликта интересов должна быть ориентирована на поиск баланса интересов, выявление и минимизацию рисков для законопослушных служащих, повышения открытости службы и на этой основе осведомленности руководителей об угрозах возникновения конфликтов интересов, эффективное осуществление процедур их разрешения.

Методологическую основу исследования составили современные положения отечественных и зарубежных ученых по проблемам регулирования конфликта интересов в системе государственной службы, труды в области права, теории управления и организации правоохранительной деятельности. В работе использован широкий спектр методов исследования – системный, структурно-функциональный, исторический, сравнительно-правовой методы, а также статистический и социологический анализ. Нормативной базой исследования послужили Конституция Российской Федерации, действующее российское законодательство, нормативные правовые акты, определяющие правовой статус государственных служащих, ведомственные нормативные акты и иные официальные документы.

Эмпирическую базу исследования составили результаты исследования, проведенного автором в 2008 г. на базе подразделений ГУВД по Московской области по проблемам конфликта интересов в служебной деятельности сотрудников органов внутренних дел (в ходе исследования было опрошено 150 респондентов (руководителей органов внутренних дел городского (районного) уровня), данные прикладных социологических исследований, проведенных сотрудниками РАГС, ВЦИОМ, негосударственных организаций относительно причин коррупции в государственном аппарате, а также мотивации коррупционного поведения государственных служащих, в том числе сотрудников органов внутренних дел, что позволило скорректировать полученные выводы и рекомендации практическим органам; материалы печатных и электронных СМИ относительно конфликта интересов, тридцати уголовных дел, возбужденных в отношении государственных служащих и сотрудников органов внутренних дел по фактам злоупотребления служебным положением, должностного подкупа, а также материалы производств об административных правонарушениях со стороны сотрудников органов внутренних дел, связанных с конфликтом интересов. Также были использованы данные национальной статистики (Росстат) относительно численности работников федеральных государственных органов, органов государственной власти субъектов Российской Федерации по ветвям власти и уровням управления, а также органов местного самоуправления, позволившие установить определенную взаимосвязь между ростом численности служащих государственного аппарата и масштабами конфликта интересов в системе государственной службы, его деструктивной и социальной опасности.

Научная новизна работы заключается в том, что в ней на основе комплексного анализа тенденций развития и функционирования института государственной службы Российской Федерации и зарубежных стран, самого феномена конфликта интересов в системе государственной службы разработаны научно обоснованные подходы к совершенствованию правовых и организационных основ обеспечения разрешения конфликта интересов в служебной деятельности сотрудников органов внутренних дел. Решение поставленной в работе цели, позволило получить следующие, имеющие характер научной новизны результаты:

Рассмотрен феномен конфликта интересов в системе государственной службы как социально-правовая проблема, уточнено предметное содержание конфликта интересов в системе государственной службы, причины возникновения, а также возможности правовых и организационных мер его разрешения.

Раскрыты особенности проявления конфликта интересов в служебной деятельности сотрудников правоохранительных органов, связанные с широким кругом должностных полномочий; недостатками в организации правоохранительной деятельности; пробелами и коллизиями в нормативной правовой базе, должностных регламентах; низким уровнем профессиональной подготовки сотрудников.

Определены трудности формирования системы обеспечения разрешения конфликта интересов на правоохранительной службе, заключающиеся в недостаточном уровне информационной открытости, несовершенстве механизмов государственного и общественного контроля, не разграничении нормотворческих, контрольно-надзорных и правоприменительных функций, значительных неправомерных возможностях вмешательства правоохранительных органов в деятельность хозяйствующих субъектов.

Сформулированы направления совершенствования правового обеспечения разрешения конфликта интересов в служебной деятельности сотрудников органов внутренних дел, связанные с внесением изменений и дополнений в законопроект «О государственной правоохранительной службе Российской Федерации», иные нормативные правовые акты по расширению и уточнению понятия конфликта интересов и механизма его разрешения, закреплению перечня наиболее типичных ситуаций, вызывающих конфликт интересов.

Обоснованы направления совершенствования организационного обеспечения разрешения конфликта интересов в служебной деятельности сотрудников органов внутренних дел, заключающиеся в определении единых принципов, форм и средств его разрешения, формировании соответствующих комиссий по разрешению конфликта интересов, нетерпимого отношения к коррупции, внедрению современных информационных технологий.

  1. Бюллетень новых поступлений за 2009 год (3)

    Бюллетень
    Матросова, Л. Д. Методы обработки информации [Текст] : учебно-наглядное пособие / Л. Д. Матросова. - Орёл : ОрЮИ МВД России, 2009. - 38 с. - 00-00. .Учебно-наглядное пособие подготовлено в соответствии с содержанием и структурой программы
  2. Литература Дмитриев А. В. Право: социологическое объяснение // Право и образование. 2002. № С. 24-38 (1)

    Литература
    Саидов А.Х. Социология права: каков ее научный статус? Социологические исследования. - 2006. - № 7. URL: /files/File/Socis/2006-07/saidov.pdf (дата обращения: 19.
  3. Литература Дмитриев А. В. Право: социологическое объяснение // Право и образование. 2002. № С. 24-38 (2)

    Литература
    Саидов А.Х. Социология права: каков ее научный статус? Социологические исследования. - 2006. - № 7. URL: http: www. /files/File/Socis/2006-07/saidov.
  4. Закон и право (1)

    Закон
    А. Буркин — Трансформация концепций национальной безопасности России. Историко-политологический анализ С. Перова — Обеспечивая рост благосостояния сотрудников правоохранительных органов — обеспечиваем качественную защиту прав и свобод
  5. Закон и право (2)

    Закон
    А. Буркин — Трансформация концепций национальной безопасности России. Историко-политологический анализ С. Перова — Обеспечивая рост благосостояния сотрудников правоохранительных органов — обеспечиваем качественную защиту прав и свобод
  6. Закон и право (3)

    Закон
    А. Буркин — Трансформация концепций национальной безопасности России. Историко-политологический анализ С. Перова — Обеспечивая рост благосостояния сотрудников правоохранительных органов — обеспечиваем качественную защиту прав и свобод
  7. Учебно-методическое пособие Москва  2008 Психологическое обеспечение профилактики нарушений служебной дисциплины в органах внутренних дел: Учебно-методическое пособие.

    Учебно-методическое пособие
    Психологическое обеспечение профилактики нарушений служебной дисциплины в органах внутренних дел: Учебно-методическое пособие. – М.: ЦОКР МВД России, 2008.
  8. Концептуальные основания психологического сопровождения психосоциальной адаптации субъектов учебной и профессиональной деятельности системы органов внутренних дел

    Автореферат диссертации
    Концептуальные основания психологического сопровождения психосоциальной адаптации субъектов учебной и профессиональной деятельности системы органов внутренних дел
  9. Правовые основы организации и деятельности органов внутренних дел по борьбе с преступностью в карело-финской сср 1940-1956 гг. (историко-правовой аспект)

    Диссертация
    Актуальность темы исследования. В сложных условиях становления новой российской государственности особые требования предъявляются к правовому обеспечению преобразований, происходящих во всех сферах общественной жизни.

Другие похожие документы..