Основы теории и организации

Из этого следует, что определение состава разделенных властей и способа их взаимоотношений, обеспечивающего их необходимое единство, должно отражать историческую практику каждого государства.

Для обеспечения единства государственной власти принципиальное значение имеют конституционные основы ее закрепления. Единство системы государственной власти Российской Федерации в действующей ее Конституции закреплено своеобразно:

 во-первых, в системе юридического закрепления единства государственной власти в Российской Федерации важнейшее значение имеет верховенство Конституции РФ во всем правовом пространстве России, закрепленное в ст. 15 Конституции РФ, конституциях и уставах ее субъектов, а также верховенство Конституции и законов Российской Федерации на всей территории страны;

 во-вторых, через закрепление исключительных предметов ведения и полномочий Российской Федерации и ее субъектов, а также через закрепление (ст. 77 Конституции РФ) единой системы исполнительной власти в Российской Федерации (федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ) по предметам совместного ведения Российской Федерации;

 в-третьих, на федеральном уровне и на уровне субъектов федерации единство государственной власти призвана осуществлять система сдержек и противовесов между законодательной, исполнительной и судебной властями, сочетаемая с приоритетом исполнительной власти перед законодательной властью.

При эффективном осуществлении деятельности по этим направлениям вся «полнота государственной власти» субъектов Российской Федерации, о которой говорится в ст. 73 Конституции РФ (вне предметов ведения Российской Федерации и полномочий по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации), никакой угрозы единству Российской Федерации не представляет, поскольку в первых двух случаях охвачены все жизненно важные для обеспечения единства государства полномочия. Однако следует отметить, что самого по себе закрепления предметов ведения и полномочий совершенно недостаточно для обеспечения реального единства государственной власти и государственного управления. Важно, чтобы принимаемые решения и их исполнение при этом были достаточно взвешенными, не противопоставляли бы интересы Российской Федерации интересам ее субъектов, и наоборот. Ибо в случае систематического противопоставления или неучета соответствующих интересов вопрос о единстве России может встать очень остро.

Единство Российской Федерации не может быть, таким образом, сведено лишь к достаточной юридической закрепленности его в Конституции и законах Российской Федерации и ее субъектов. Есть еще реальный политический процесс, борьба различных сил в обществе, экономические интересы, несбалансированность которых может стать серьезной угрозой единству России.

Существенна роль Президента РФ в обеспечении ее единства. В соответствии с Конституцией РФ (ст. 80) он может:

— принимать меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности, обеспечивать согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти;

— использовать согласительные процедуры для разрешения разногласий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ, а также между органами государственной власти субъектов РФ.

В случае недостижения согласованного решения он вправе:

— передавать разрешение спора на рассмотрение соответствующего суда;

— приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов РФ в случае противоречия этих актов Конституции РФ и федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом (ст. 85 Конституции РФ).

Важное значение для обеспечения единства государственной власти в Российской Федерации имеет ст. 77 Конституции РФ. В ч. 2 этой статьи закреплено: «В пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации». Это включает также право федеральных органов исполнительной власти создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц для осуществления своих полномочий (ст. 78 Конституции РФ), право федеральных органов исполнительной власти передавать друг другу по соглашению и на взаимной основе органами исполнительной власти субъектов РФ осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции РФ и федеральным законам.

Понятно, что в таком сложном и политически остром вопросе, как единство государства, крайне опасны как односторонность подхода, так и неумение осознать вредоносность стереотипов тоталитарного мышления, которое глубоко укоренилось в причудливых формах в современном общественном сознании. Никто, разумеется, не рассматривает себя противником свободы народов, правового ее закрепления и обеспечения. Но, к сожалению, столь же нормальным оказывается для многих не принимать во внимание общечеловеческие ценности либо исключать из их числа естественные права наций и народов, что в условиях многонационального состава российского государства порождает социальную напряженность.

Бесспорно, одной из наиболее острых является проблема суверенитета республик, входящих в Российскую Федерацию. Действительно ли имеется реальная угроза единству России с точки зрения того, как эта проблема регламентирована в конституциях республик либо в рамках конституционного законодательства?

Данный вопрос имеет принципиальное значение, но объективное рассмотрение обязывает, во-первых, анализировать его в контексте всего содержания конституций республик, во-вторых, выявлять конкретное содержание суверенитета республики, которое он имеет по конституции, а не в свете абстрактно-теоретического рассмотрения его просто как проблемы суверенитета государства, представленной в специальной научной литературе противоречивыми и даже взаимоисключающими концепциями, о чем также не следует забывать. Не надо также полагать, что проблема обеспечения единства России является только юридической или исключительно конституционной. При всей ее важности, нельзя не видеть и того, что не менее существенны экономические, социальные, политические, исторические, психологические и этнические ее аспекты. Демократическое единство России, наряду с юридическими, обеспечивается экономическими, политическими, психологическими и им подобным механизмами, находящимися пока еще в становлении.

В связи с этим необходимо подчеркнуть, что анализ конституций республик, например, Северного Кавказа, за исключением Конституции Чеченской Республики, показывает, что они содержат достаточно много положений, последовательная реализация которых вполне способна обеспечить демократическое единство России.

Вместе с тем указанные выше юридические акты и документы отражают пока еще слабый, но довольно настойчивый поиск новой модели взаимоотношений Российской Федерации и входящих в нее республик, основанной на свободе многонациональных сообществ, объединенных в республики. Сейчас наивно полагать, что такая модель уже найдена и задача состоит лишь в том, чтобы ее реализовать.

Нельзя не видеть того, что вызванная к жизни объективными потребностями развития российских народов демократизация федеративных отношений, а также практика заключения договоров о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и республиками в ее составе отражают именно данную ситуацию. В связи с этим подчеркнем, что при силовом варианте обеспечения единства России теряется смысл в ее серьезном обсуждении, поскольку такой вариант не включает правовой способ обеспечения единства России.

К числу конституционных положений, способных обеспечить демократическое единство России, следует отнести однозначное закрепление в конституциях республик РФ факта их нахождения в составе Российской Федерации. Следует ли пренебрегать этим весьма существенным фактом, как это часто делается в публичных выступлениях и в печати? Существует ли юридическая возможность трактовать его изолированно от всего остального текста конституций? К этому следует добавить отсутствие в конституциях республик норм, которые закрепляли бы возможность одностороннего их выхода из состава Российской Федерации.

Далее, в развитие указанного положения конституции республик закрепляют основы их конституционного строя, адекватные аналогичным положениям Конституции РФ. Имеет место адекватность положений и в системе организации исполнительной власти Российской Федерации и республик, в организации и осуществлении местного самоуправления. Конституции республик закрепляют однопорядковые формы правления, содержат положения о вхождении их в единое экономическое пространство России, следовании принципам правовой государственности, признании действия актов Российской Федерации на своей территории по предметам ведения Федерации, а также установленного Конституцией РФ разграничения предметов ведения и полномочий между органами власти федерации и ее субъектов, и, кроме того, — запрет деятельности общественных объединений, направленной на нарушение целостности Российской Федерации.

Отмеченные положения в целом составляют юридическую конструкцию власти, обеспечивающую единство России, отражают социальное, экономическое, политическое и юридическое содержание и свойства, в том числе и такое, как суверенитет той особенной формы государства-республики в составе федерации, которая закреплена как в Конституции РФ, так и в конституциях республик.

Нет никаких оснований трактовать перечисленные конституционные положения в отрыве или в противопоставлении положению о суверенитете республик в составе Российской Федерации. При рассмотрении данного вопроса не следует пренебрегать опытом нашего недавнего прошлого.

В тоталитарном СССР провозглашались суверенитет входящих в него республик, а также их право одностороннего выхода из его состава как гарантия добровольности их объединения. Был даже принят специальный закон, определявший процедуру такого выхода. Но хотя ни одна из республик не воспользовалась этими конституционными правами и процедурами, СССР распался формально по произвольной воле лидеров трех славянских республик, подписавших Беловежское соглашение. Как видим, этот факт никак не связан с закреплением суверенитета союзных республик в конституциях Союза ССР и союзных республик. Об этом сегодня надо помнить прежде всего потому, что не юридическая конструкция, основывающаяся на признании суверенитета республики в составе Российской Федерации, а реальная политика развала государства, осуществляемая в нарушение конституционных норм федерации и республик, в том числе и норм, положений о суверенитете республик в составе Российской Федерации, может представлять собой серьезную угрозу демократическому единству России.

Каждое федеративное государство имеет свои особенности. Попытки полностью унифицировать их многочисленные разновидности, отражающие исторические особенности создающих их народов, везде обнаруживают свою несостоятельность. Так, в ФРГ отдельные земли как субъекты федерации в своих конституциях определяют себя как свободные государства (Саксония, Бавария и др.), хотя в самой федеральной конституции отсутствует их определение как свободных государств. Это обстоятельство, однако, не рассматривается как недопустимое несоответствие федеральной Конституции, способное поколебать федеральное единство. Подобные положения не восприняты в конституциях многих земель, но никто не требует их изъятия из конституционных текстов земель, в которых они закреплены, под предлогом противоречия их Конституции ФРГ. Одной из причин спокойного отношения к этим положениям населения и федеральных властей является уважительное отношение к историческим традициям и образу жизни этих земель, правовой характер связей субъектов федерации, преодоление боязни свободы народа и стереотипов тоталитарного мышления в ФРГ.

Штаты как субъекты федерации в США обладают правом (в лице их законодательных органов) ратификации принимаемых Конгрессом США нормативно-правовых актов. Последние не вступают в силу до того момента, пока установленное Конституцией США количество штатов не ратифицирует федеральный закон. В соответствии с этой нормой принимались даже Конституция США и все поправки к ней. Такие полномочия не закреплены ни в Конституции РФ, ни в конституциях республик в ее составе, хотя, в отличие от последних, законодательство США не содержит формулы о суверенитете штатов.

Более того, как известно, способ принятия Конституции РФ не отражает ее федеративной природы, ибо даже если все республики проголосуют против ее принятия, она все же вполне может быть принята большинством голосов. В отечественной литературе иногда встречаются резко отрицательные оценки аналогичных процедур для Российской Федерации. При этом их оценка дается не с точки зрения правового содержания этих процедур, а с акцентом на политической опасности их для единства России, что выступает достаточно традиционным проявлением правового нигилизма, превращения права в инструмент политики.

Нельзя не учитывать и того, что и Конституция РФ и конституции республик в составе Российской Федерации имеют свои недостатки. Например, они не обеспечивают необходимый динамизм в развитии федеративных отношений в России, не содержат оптимальной федеративной модели их организации. Это обстоятельство с необходимостью порождает практику заключения договоров о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий органами государственной власти Российской Федерации и республиками в ее составе. Такая практика свидетельствует о стремлении ныне действующих властей строить федеративные отношения совместными усилиями, вместе с субъектами федерации. С этой точки зрения никак нельзя согласиться с теми, кто считает недопустимой в принципе такую практику, хотя бы потому, что федеративную модель России еще надо создавать и она должна вырабатываться самими субъектами федерации в тесном сотрудничестве с федеральными органами власти.

Анализ таких договоров о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий, однако, обнаруживает крайнее несовершенство юридических конструкций, положенных в их основу. Во-первых, сторонами в этих договорах выступают органы исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов, а сфера отношений, которые регулируются договорами, в ряде случаев явно выходит за пределы функций исполнительной власти. Во-вторых, содержание договоров в отдельных случаях либо требует внесения изменений в Конституцию РФ, либо воспроизводит ее положения, либо включает перечисление полномочий республики, которые она в соответствии с Конституцией РФ вправе устанавливать самостоятельно и поэтому не нуждается в оформлении договором.

Далее, распределение полномочий в договорах не увязывается с распределением ответственности за их осуществление. Кроме того, появление таких договоров, содержание которых в отдельных случаях выходит за пределы Конституции РФ, ставит проблему их юридического статуса. С юридической точки зрения договоры органов исполнительной власти России и ее субъектов не могут вносить изменения в содержание ее Конституции. А по Конституции РФ в случае расхождения с ней действующих договоров должны применятся конституционные положения. Поэтому в данной части их можно рассматривать лишь как предложения о внесении изменений в Конституцию РФ.

Исходя из закрепленности в Конституции РФ предметов ведения и полномочий Российской Федерации, а также права республик в составе Российской Федерации самостоятельно осуществлять государственную власть вне пределов ведения и полномочий Российской Федерации и совместного ведения федерации и республик в ее составе, логично было бы более четко определить предмет таких договоров. Как нам представляется, таким предметом могут быть уточнение способов, механизмов, процедур осуществления совместных полномочий России и республик в ее составе, а также согласование в необходимых случаях процессов осуществления собственных полномочий Российской Федерации и республик в ее составе. Совершенствование юридической конструкции таких договоров, по нашему мнению, должно происходить именно в этом направлении. В любом случае проблема согласования положений Конституции РФ и договоров приобретает актуальное значение. Позитивное значение при этом может иметь не только дальнейшая отработка юридической конструкции договора, но и правомерная постановка вопроса о внесении необходимых изменений как в Конституцию РФ, так и в конституцию соответствующей республики.

Нельзя не заметить в текстах конституций республик, в составе Российской Федерации положений, свидетельствующих о недостаточной защищенности их интересов в действующем законодательстве. Так, в Конституции Республики Дагестан предусматривается возможность приостановления и опротестовывания актов федеральных органов власти, а создание территориальных структур федеральных органов допускается на основе соглашений с Республикой Дагестан. Кроме того, республика сохраняет за собой право на изменение своего статуса на основании волеизъявления дагестанского народа.

Анализируя подобные положения конституций республик в составе Российской Федерации и уставов других ее субъектов, нельзя не учитывать того, что в действующем законодательстве России, в том числе и в ее Конституции, не предусмотрена юридическая ответственность федеральных органов государственной власти за действия и решения, наносящие ущерб субъектам федерации, а также за нарушение их органами государственной власти Конституции РФ по отношению к статусу и интересам своих субъектов. Более того, как уже отмечалось, Конституция РФ и федеральные законы могут быть приняты согласно существующей процедуре даже в том случае, если все республики будут против их принятия.

Таким образом, юридические гарантии того статуса субъектов Российской Федерации, который закреплен в Конституции РФ, нельзя расценивать как ее существенное достоинство, поскольку это порождает у субъектов сомнения в надежности обеспечения правового способа выражения исключительных прав.

Таковы основы законодательного закрепления единства государственной власти в Российской Федерации. Практика последних лет показала, что оно не является в полной мере совершенным. В реальной жизни идет борьба за сохранение традиционного иерархического способа обеспечения единства государственной власти через приоритет одной из властей (законодательной или исполнительной), сочетаемая с попытками внедрить систему «сдержек и противовесов», а также с подчинением всех властей закону. В действующем законодательстве закреплено сочетание всех этих способов, часто носящее эклектический характер. Учитывая огромное тоталитарное наследие нашей страны в плане организации и осуществления государственной власти, первостепенное значение приобретают такие способы обеспечения государственной власти в России, как подчинение всех властей закону, выражающему право, а также система «сдержек и противовесов».

Вместе с тем опыт последних лет показал, что способ юридического закрепления единства государственной власти, используемый в действующем законодательстве России, содержит в себе предпосылки, которые довольно часто ставят под угрозу единство российской государственной власти. На федеральном уровне эти предпосылки основаны на недостаточной сбалансированности полномочий законодательной правительственной власти и власти главы государства. Правительственная власть не обладает необходимой самостоятельностью, законодательная власть не имеет реальных механизмов воздействия на правительственную власть и власть главы государства при весьма обширных полномочиях главы государства и фактическом отсутствии контрольной власти. Существенной проблемой в практическом воплощении модели разделения властей, закрепленной в Конституции РФ, являются нераспределенность и неопределенность ответственности каждой ветви государственной власти за эффективность ее осуществления.

Контрольные вопросы

1. Как Вы понимаете единство государственной власти?

2. Какие способы его обеспечения Вам известны?

3. В каких нормативно-правовых актах и каким образом юридически

закреплено единство государственной власти в Российской Федерации?

4. В какие периоды истории России единство государственной власти

подвергалось серьезным испытаниям и какими способами оно

сохранялось в каждом подобном случае?

Литература

Баглай М.В., Габричидзе Б.Н. Конституционное право Российской

Федерации: Учебник для вузов. — М., 1996.

Государственное право: Учебник для вузов. — М., 1996.

Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России. — М., 1996.

Конституционное право: Учебник для вузов. — М., 1996.

Сукиасян М.А. Власть и управление в России: диалектика традиций и

инноваций в теории и практике государственного строительства. — М.,

1996.

Оглавление

Предисловие ко второму изданию 4

Предисловие 8

РАЗДЕЛ I. ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ 12

Глава 1. Государственное управление как социальное явление 12

§ 1. Общее понятие и диалектика управления 12

§ 2. Современная управленческая парадигма 40

§ 3. Природа и сущность государственного управления 54

§ 4. Предмет теории и методологические основы изучения государственного управления 67

Глава 2. Государство как субъект управления общественными процессами 80

§ 1. Основные характеристики государства 80

§ 2. Общественные функции государства и виды государственного управления 106

Глава 3. Взаимодействие государства и общества в процессе государственного управления 117

§ 1. Социальный механизм осуществления государственного управления 117

§ 2. Представительство интересов в государственном управлении 126

§ 3. Бюрократия и бюрократизм в административно-государственных учреждениях 140

§ 4. Информация и коммуникации в государственном управлении 151

§ 5. Связи с общественностью и культура государственных организаций 161

§ 6. Конфликты в государственно-административной сфере 172

§ 7. Социальные ресурсы модернизации государственного управления 190

Глава 4. Реализация государственной политики в процессе государственного управления 204

§ 1. Основы разработки государственной политики 204

§ 2. Механизм реализации государственной политики 226

Глава 5. Разработка и реализация государственных управленческих решений 244

§ 1. Виды и формы государственных решений 244

§ 2. Методологические основы разработки управленческих решений 259

§ 3. Технологии принятия и реализации государственных управленческих решений 270

§ 4. Аналитика в процессе принятия государственных решений 292

§ 5. Оценка эффективности государственных управленческих решений 304

Глава 6. Государственная власть и государственное управление: соотношение и механизм взаимодействия 310

§ 1. Понятие государственной власти 310

§ 2. Взаимосвязь государственной власти и государственного управления 326

§ 3. Единство системы государственной власти Российской Федерации 334

ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ:

ОСНОВЫ ТЕОРИИ И ОРГАНИЗАЦИИ

Учебник

Т. 1

Под редакцией

Виктора Анатольевича Козбаненко

Редактор Т.В. Мельникова

Художественное оформление: В.В. Самойлова

Компьютерная верстка: А.А. Науменко

ЛР № 065297 от 17.07.97.

Подписано в печать 05.08.2002. Формат 60x84Vi6.

Печать офсетная. Бумага газетная. Гарнитура Таймс. Усл. печ. л. 21,39. Печ. л. 23. Тираж 3000 экз. Заказ 5692.

Издательство «Статут»:

119606, г. Москва, пр. Вернадского, д. 84;

для корреспонденции: 119415, г. Москва, а/я 61;

тел./факс: 436-0637, 436-0075;

E-mail: statat@

Отпечатано в Брянской областной типографии

241019, г. Брянск, пр-т Ст. Димитрова, 40

  1. Организация и планирование производства Программирование на языке высокого уровня +курсовая Основы теории управления

    Курсовая работа
    стандартизация и сертификация Безопасность жизнедеятельности Организация и планирование производства
  2. Пояснительная записка Курс «Основы журналистики» ставит целью ввести учащихся в основы теории и практики современной журналистики, дать представление о специфике журналисткой профессии.

    Пояснительная записка
    Курс « Основы журналистики» ставит целью ввести учащихся в основы теории и практики современной журналистики, дать представление о специфике журналисткой профессии.
  3. Основи теорії міжнародних відносин

    Документ
    Загальний обсяг вивчення курсу «Основи теорії міжнародних відносин» становить 60 години, з яких 8 годин – лекційних, 16 годин – практичних, 36 годин самостійної роботи.
  4. “ Основы теории права”

    Реферат
    Изучение данной темы необходимо начать с уяснения основных, наиболее важных теорий права. Это позволит получить определенные представления о тех трактовках понятия права, которые встречаются в мировой и отечественной юриспруденции
  5. Основы теории журналистики план лекционных занятий

    Документ
    10 февраля. Задачи и терминологический аппарат курса. Предмет и место курса в программе профессионального образования. Понятия «журналистика», «средства массовой коммуникации», «средства массовой информации», «пресса», «публицистика», «массмедиа» и др.
  6. Основы теории управления региональным природопользованием

    Автореферат диссертации
    Защита состоится 22 сентября 2009 г. в 10 часов на заседании диссертационного совета Д 005.019.01 при Институте водных и экологических проблем ДВО РАН по адресу: 68 , г.
  7. Основы теории культуры исторический характер представлений о культуре

    Документ
    В обыденном понимании «культура» чаще всего выступает как собирательный образ, объединяющий искусство, культу­ру речи, культуру поведения, физическую культуру, образо­вание, религию, науку и т.
  8. «Основы методики и организация самостоятельных занятий физическими упражнениями»

    Реферат
    Важнейшей задачей школьного физического воспитания является воспитание крепких, здоровых молодых людей, в полной мере овладевших навыками и умением, определенными учебной программой по физической культуре.
  9. Организация и планирование производства 145 программирование на языке высокого уровня 153 основы теории управления 161

    Документ
    Программа составлена с учетом требований федерального государственного образовательного стандарта высшего профессионального образования по направлению 230100.

Другие похожие документы..