Доклад совета федерации

ДОКЛАД СОВЕТА ФЕДЕРАЦИИ
Федерального Собрания Российской Федерации
2006 года

О СОСТОЯНИИ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ
ОСНОВНЫХ НАПРАВЛЕНИЙ
ВНУТРЕННЕЙ И ВНЕШНЕЙ ПОЛИТИКИ

ИЗДАНИЕ СОВЕТА ФЕДЕРАЦИИ

Доклад Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 2006 года "О состоянии законодательства в Российской Федерации". – М.: Совет Федерации, 2007.

Настоящая книга открывается предисловием Председателя Совета Федерации, представившего 21 февраля 2007 года Доклад Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 2006 года "О состоянии законодательства в Российской Федерации" на заседании Совета Федерации. Предваряет текст доклада постановление Совета Федерации, которым одобряются основные положения доклада и формулируются задачи по подготовке следующего доклада. После текста доклада в настоящей книге помещен состав редакционного совета и список федеральных и региональных органов государственной власти, организаций и научных учреждений, представивших материалы к докладу.

Первая часть доклада посвящена основам стратегии правового развития – Конституции Российской Федерации и развивающемуся на ее основе конституционному партнерству органов государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и институтов гражданского общества, их взаимодействию в системе мониторинга законодательства и правоприменительной практики.

Основное содержание второй части доклада раскрывает состояние российского законодательства, принятого преимущественно в 2006 году, с позиции анализа его полноты и качества обеспечения основных направлений внутренней и внешней политики, определенных в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации на 2006 год и посланиях предыдущих лет. Особое внимание уделено законодательному обеспечению решения комплексных общенациональных проблем.

Существенное внимание в третьей части доклада уделено законодательству субъектов Российской Федерации. Эта часть традиционно готовится с участием органов государственной власти субъектов Российской Федерации под эгидой Комиссии Совета законодателей по мониторингу законодательства. Кроме того, впервые предметом анализа также стали основные итоги деятельности Совета законодателей, его президиума и комиссий.

В четвертой части доклада предлагается целостная концепция создания системы мониторинга законодательства и правоприменительной практики, комплексно отражающая перспективы создания системы мониторинга законодательства и правоприменительной практики, консолидирующая деятельность органов публичной власти, институтов гражданского общества.

В докладе практически реализуется идея о досье закона как одной из основных форм осуществления непрерывного мониторинга законодательства и правоприменительной практики, обеспечивающей постоянное сопровождение закона от возникновения потребности в его разработке до прекращения действия. Предлагаются досье Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и Федерального закона "О противодействии терроризму".

В заключительных положениях доклада содержатся основные итоги законодательной деятельности и тенденции развития законодательства, а также предлагаются концептуальные подходы к совершенствованию законопроектной деятельности в Российской Федерации.

В качестве одного из практических результатов работы над докладом прилагаются концепции проектов федеральных законов, подготовленные комитетами и комиссиями палаты по итогам парламентского года, которые Совет Федерации и члены Совета Федерации планируют разработать и внести в Государственную Думу в порядке реализации права законодательной инициативы.

Доклад адресован органам государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, институтам гражданского общества, общественным организациям, научному сообществу, всем гражданам России.

© Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, органы конституционного партнерства, 2007

© Аппарат Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, 2007

ПРЕДИСЛОВИЕ

Совет Федерации представляет третий доклад "О состоянии законодательства в Российской Федерации". Эта работа стала неотъемлемой частью законодательного регулирования общественных отношений. Государство и общество совместными усилиями последовательно приводят в системное единство правотворчество, правоприменение и мониторинг правового пространства.

Поэтому полноправными соавторами нашего доклада являются представители всех ветвей власти – законодательной, исполнительной и судебной, а также экспертного сообщества и широкого круга общественных организаций и научно-исследовательских учреждений страны.

Политико-правовое значение мониторинга и анализа правовой системы России постоянно возрастает. Доклады, представляющие результаты этой работы, приобретают общенациональный статус. Прежде всего благодаря широкому составу участников. Не менее важно, что данные доклады носят публичный характер, дают возможность каждому гражданину увидеть объективное измерение результатов работы органов государственной власти.

Учитывая эти факторы, подготовку и представление Советом Федерации доклада можно смело назвать событием парламентского года, и этот особый статус требует от нас конструктивного и ответственного подхода.

Совет Федерации и дальше будет расширять публичное поле для обсуждения и подготовки подобных документов. Конечно, эта задача не из простых. Она потребует, видимо, и издания редакций доклада в популярном изложении, и принятия масштабных мер по организации публичной дискуссии. Однако дело того стоит. Ведь речь идет о воплощении в жизнь принципа открытости государственной власти, конституционных положений о праве граждан участвовать в управлении делами государства.

Работа над докладом приобрела плановый, непрерывный и преемственный характер. Плановый, потому что подготовка ежегодного доклада с 2006 года закреплена нормой Регламента Совета Федерации. Непрерывный, поскольку подготовка следующего доклада начинается сразу же после принятия очередного.

Преемственность обеспечивается тем, что мы, по уже сложившейся традиции, предыдущий доклад разослали практически по всей России. Совет Федерации получил около ста откликов, как правило, заинтересованных, откровенных и содержательных. В значительной части факты и оценки оказалась новыми и очень полезными для законодателя. Многие из них нашли отражение в положениях данного доклада. В ряде регионов были представлены аналогичные доклады субъектов Российской Федерации. С результатами этой работы можно также ознакомиться на страницах данной книги.

Структура доклада выстроена так, чтобы системно представить основные результаты законотворческой и правоприменительной деятельности на федеральном и региональном уровнях, отразить позитивные сдвиги и нерешенные проблемы в этих областях. Значительное место отведено перспективным направлениям дальнейшего развития законодательства.

Первая часть доклада традиционно посвящена основам стратегии правового развития Российской Федерации. Мы исходим из того, что развитие правовой системы диктуется двумя факторами. С одной стороны, законодательство должно обеспечивать реализацию государственной политики, приобретающей ежегодную конкретизацию и предметное наполнение в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию. С другой стороны, в правовом государстве развитие правовой системы является самостоятельной ценностью, которая не может приноситься в угоду политической целесообразности.

Во второй части доклада дается оценка состояния различных отраслей российского законодательства и тех изменений, которое они претерпели в 2006 году. При этом особое внимание уделено законодательному обеспечению решения комплексных общенациональных проблем: демографии, коррупции, бедности, развитию арктических и северных территорий, а также реализации молодежной и морской политики. Актуальность подобных проблем, требующих для своего решения комплексных подходов и межотраслевого регулирования, постоянно возрастает. Найти адекватные, в том числе правовые, инструменты для их решения – одна из приоритетных задач законодателя.

В третьей части доклада дается анализ актуальных проблем законодательного обеспечения государственной политики в субъектах Российской Федерации. Причем не только наболевших вопросов, таких как реформа местного самоуправления и разграничение полномочий между уровнями власти, создание благоприятных условий для малого и среднего бизнеса, но и обострившихся проблем, в частности в сфере межнациональных и межконфессиональных отношений.

Кроме того, предметом анализа стали основные итоги деятельности Совета законодателей, роль субъектов Российской Федерации в совершенствовании правовой системы. Эта часть традиционно готовится на основе материалов, направленных в Совет Федерации органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Здесь можно найти не только позитивные, но и критические оценки деятельности Совета законодателей, а также конкретные предложения по повышению эффективности его работы. Этот востребованный и важный орган должен полностью соответствовать новым реалиям и задачам.

Четвертая часть доклада содержит обобщение наработанной практики мониторинга состояния законодательства и правоприменительной практики, а также подход к практической реализации идеи доклада 2005 года о досье закона. Он проиллюстрирован на примерах важных федеральных законов "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и "О противодействии терроризму". Один из выводов данной части работы – вопрос об обобщенном представлении результатов правоприменения пока не решен. И это не случайно. Одному законодателю здесь не справиться – нужно объединять усилия с органами исполнительной и судебной власти, то есть с теми, кто непосредственно применяет закон. Способы организации такого взаимодействия требуют серьезного обсуждения.

Доклад завершается обзором основных итогов законодательной деятельности. Они дают повод для серьезных размышлений.

С одной стороны – налицо позитивные тенденции в организации взаимодействия органов конституционного партнерства, в стратегическом планировании развития страны. Нельзя не видеть также поворот Правительства к актуальным проблемам социально-экономического развития России и переход исполнительной власти к программным методам организации своей деятельности на среднесрочную перспективу. Как результат, законодательство становится более целенаправленным и согласованным с политическими установками.

Вместе с тем непредвзятый анализ показывает, что существенного продвижения в реализации приоритетов государственной политики не произошло. Законотворчество в значительной степени сохранило хронические недостатки, которые существенно снижают его эффективность. Выводы и рекомендации предыдущих докладов Совета Федерации пока остаются в значительной части нереализованными. То же самое относится и к концептуальным вопросам создания правовой базы для решения задач государственной политики. Содержание и способы реализации политических приоритетов, формулируемых главой государства, зачастую произвольно интерпретируются субъектами права законодательной инициативы.

По-прежнему не создана регулярная основа для концептуальной проработки и правового оформления стратегических аспектов государственной политики. Как результат, отсутствуют основополагающие государственные документы по таким актуальным вопросам, как региональная и национальная политика. Отсутствие государственных концепций демографической и миграционной политики Российской Федерации не позволяет планировать последовательную и ориентированную на длительный период систему мер по разрешению демографического кризиса как на федеральном, так и на региональном уровнях.

Требуют актуализации и концептуальные документы по национальной безопасности и военному строительству. Не менее важны концептуальные проработки для успешной реализации комплексных национальных проблем.

Острая проблема борьбы с коррупцией продолжает оставаться в центре внимания органов государственной власти и граждан нашей страны. Однако антикоррупционное законодательство до сих пор фактически отсутствует. Соответствующий закон уже седьмой год находится в Государственной Думе без движения.

Методом проб и зачастую недопустимо дорогостоящих ошибок ведутся поиски решений таких важнейших проблем, как разграничение полномочий между уровнями публичной власти, организация межбюджетных отношений и построение системы исполнительной власти, вывод из кризиса пенсионной системы, регулирование миграционных процессов. Несмотря на принятие Жилищного кодекса Российской Федерации, определившего правовые основы реформирования ЖКХ, состояние отрасли характеризуется множеством нерешенных проблем.

Следствием нерешенности отмеченных выше проблем является либо отсутствие необходимых законов, либо несоответствие направленности принимаемых актов стратегическим целям развития государства, либо невозможность их эффективного применения.

Именно этим следует объяснять такие случаи, как принятие законодателем норм, лишающих избирателя права голосовать "против всех", устраняющих порог явки на выборах и так далее. Вопросы о соответствии подобных инициатив решению приоритетных задач развития демократии, обеспечения легитимности органов представительной власти и повышения доверия к ним граждан требуют, как минимум, широкой общественной дискуссии.

Типичные просчеты законодательного процесса проявились и при подготовке трех базовых законов в экономической и природоохранных сферах (Водного кодекса Российской Федерации, Лесного кодекса Российской Федерации, проекта федерального закона "О недрах").

Как результат, действующее законодательство страдает нестабильностью и несистемностью. Оно все больше превращается в нагромождение бесчисленных изменений, не устраняющих пробелы и создающих противоречия. Все это в конечном счете недопустимо затягивает создание необходимых правовых условий для устойчивого развития общества и государства.

Система мониторинга состояния законодательства и правоприменительной практики в основном создана. Теперь на повестке дня – насущная необходимость создания действенных механизмов реагирования на результаты проводимого мониторинга. Система законодательного регулирования должна быть способной не только своевременно выявлять присущие ей недостатки, но и оперативно их устранять.

Кроме того, опыт трехлетней работы над докладами Совета Федерации убеждает нас в необходимости планирования законопроектной деятельности на общефедеральном уровне. Стране нужен концептуальный документ, позволяющий ежегодно оценивать приоритеты, содержание и объемы законопроектной деятельности. Полагаю, что значительное место в этой концепции должна найти работа над решением перечисленных выше проблем.

  1. Доклад совета федерации (5)

    Доклад
    Настоящая книга открывается предисловием Председателя Совета Федерации, представившего 21 февраля 2007 года Доклад Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 2006 года "О состоянии законодательства в Российской
  2. Доклад совета федерации (1)

    Доклад
    § 5. Законодательство Российской Федерации по вопросу оказания содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом: качество и тенденции правоприменения 217
  3. Доклад совета федерации (3)

    Доклад
    Доклад Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 2007 года "О состоянии законодательства в Российской Федерации". – М.: Совет Федерации, 2008.
  4. Доклад совета федерации (4)

    Доклад
    1.2. Совершенствование организации и деятельности органов государственной власти автономного округа, органов местного самоуправления, их должностных лиц 22
  5. Доклада Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации

    Доклад
    заседания рабочей группы редакционного совета по подготовке проекта Доклада Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 2008 года "О состоянии законодательства в Российской Федерации"
  6. Совет федерации федерального собрания российской федерации аналитическое управление аппарата совета федерации аналитический вестник

    Документ
    В этом выпуске Аналитического вестника публикуются материалы, подготовленные специалистами Аналитического управления Аппарата Совета Федерации по актуальным проблемам экономического развития Российской Федерации на современном этапе.
  7. Совет федерации (1)

    Документ
    Т.А. Федотовская, начальник отдела социальной политики Аналитического управления Аппарата Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации,
  8. Участие в деятельности комитета совета федерации по конституционному законодательству (1)

    Закон
    Главным направлением работы за прошедший год в Совете Федерации было участие в совершенствовании законодательной базы в целях реализации приоритетов внутренней и внешней политики Российской Федерации, определенных в ежегодных посланиях
  9. Участие в деятельности комитета совета федерации по конституционному законодательству (2)

    Закон
    Главным направлением работы за прошедший год в Совете Федерации было участие в совершенствовании законодательной базы в целях реализации приоритетов внутренней и внешней политики Российской Федерации, определенных в ежегодных посланиях

Другие похожие документы..