«Тверской государственный университет»

На правах рукописи

АНТОНОВА

НАТАЛЬЯ МИХАЙЛОВНА

Конституционно-правовой статус публичных служащих

в Российской Федерации

Специальность: 12.00.02 – конституционное право;

муниципальное право

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени

кандидата юридических наук

Москва – 2012

Работа выполнена на кафедре теории права Федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Тверской государственный университет»

Научный руководитель: доктор юридических наук, профессор

Крусс Владимир Иванович

Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор,

заслуженный юрист России, факультет права,

кафедра конституционного и муниципального права

Национальный исследовательский университет –

Высшая школа экономики

Овчинников Иван Иванович

Кандидат юридических наук,

доцент, юридический факультет,

кафедра конституционного и муниципального права

Московского государственного университета им. М.В. Ломоносова

Баженова Ольга Ивановна

Ведущая организация: Федеральное государственное бюджетное учреждение наук

Институт государства и права

Российской академии наук

Защита диссертации состоится «17» мая 2012 года в 14 часов на заседании диссертационного Совета Д.521.027.03 при НОУ ВПО «Московский психолого-социальный университет» по адресу: 115191, Г. Москва, 4-й Рощинский пр-д, д.9А.

С диссертацией можно ознакомиться в читальном зале научной библиотеки НОУ ВПО «Московский психолого-социальный университет».

Автореферат разослан: «__» _________2012 года

Ученый секретарь

диссертационного совета Звинчукова О.Н.

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы диссертационного исследования обусловлена теоретической и практической значимостью вопросов, связанных со становлением и текущим конституционным развитием в Российской Федерации института публичной службы, эволюцией конституционно-правового статуса публичных служащих.

Современный этап формирования публичной службы характеризуется усилением внимания к вопросам обеспечения ее эффективности, взаимосвязи разных видов публичной службы, конституционной модернизации статуса публичного служащего. Рассматривая проблемы правого регулирования публичной службы, следует отметить исторически беспрецедентное содержание ее института и качественно новое содержание предпосланных задач. Однако реальное состояние публичной службы не отвечает запросам государства и российского гражданского общества, не вполне соответствует основам Конституции Российской Федерации (далее – Конституция РФ), в которой права и свободы человека и гражданина объявлены высшей ценностью и их защита составляет основную цель и смысл деятельности государственных органов и органов местного самоуправления. В программной статье Председателя Правительства РФ В.В. Путина в этой связи была сформулирована стратегическая задача поставить работу государства на службу интересам всего общества, преодоления ее коррумпированности на основе новых принципов кадровой политики, отбора и ротации чиновников, критериев их эффективности и форм персональной ответственности без чего останется невозможным устойчивое и успешное развитие страны1. Данными обстоятельствами, в конечном счете, и обусловлены актуальность и сложность комплексной проблематики правового регулирования публичной службы в Российской Федерации, важнейшим элементом которой выступают вопросы института конституционно-правового статуса публичных служащих.

Практическая задача совершенствования публичной службы в системе организации и функционирования публичной власти в Российской Федерации должна решаться на основе научно-обоснованных, конституционно-взвешенных заключений, рекомендаций и выводов. Только при этом условии действительно станут возможными конституционно достоверная модернизация института публичной службы, получит необходимое обновление механизм правового регулирования отношений, складывающихся в сфере государственной и муниципальной службы, повысится уровень соответствия практики публично-властного служения требованиям и задачам демократического правового и социального государства (ст. 1, 2 и 7 Конституции РФ).

Законодательная база публичной службы в Российской Федерации постоянно развивается, при этом вектор решающим образом соотнесен с концептом конституционализации как конституционной модернизации российской государственности1. При этом местное самоуправление с позиций конституционного правопонимания выступает как особый уровень и институт публичной власти, что предопределяет обоснованность целостного государственно-муниципального видения публичной службы, ее научного восприятия и анализа с учетом решений и правовых позиций Конституционного Суда РФ2. В 2009 году в Указом Президента РФ № 2613 была утверждена «Федеральная программа «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009-2013 годы)», целью которой заявлено создание целостной системы государственной службы Российской Федерации посредством завершения реформирования ее видов и создания системы управления государственной службой, формирования высококвалифицированного кадрового состава государственной службы, обеспечивающего эффективность государственного управления, развития гражданского общества и инновационной экономики. Наряду с прочим Программой определены такие цели и задачи как обеспечение взаимосвязи видов государственной службы, а также государственной и муниципальной службы; разработка и введение антикоррупционных стандартов в виде установления для государственной и муниципальной службы единой системы запретов, ограничений, обязанностей и дозволений, направленных на предупреждение коррупции; создание системы контроля деятельности служащих со стороны институтов гражданского общества. Названные цели и задачи Программы реформирования системы государственной службы убедительно свидетельствуют о том, что государственная и муниципальная служба официально рассматриваются в России в определенном единстве и взаимосвязи.

Публичная служба в Российской Федерации как специализированный по конституционному назначению политико-правовой институт представляет собой многоплановое, неоднозначное явление, нуждающееся в комплексном исследовании его основных признаков и свойств. Сложность в определении понятия «публичная служба» связана с тем, что данное явление воплощает не только функционально-политические, но и социально-экономические, культурные аспекты конституционного должного, тесно взаимосвязано с иными правовыми институтами и процессами, осуществляемыми в государстве. При этом поэтапное становление рассматриваемого института в современной России происходит в условиях коренного обновления всей государственной системы, последовательной деидеологизации властеотношений, формирования, с учетом международного опыта, нового механизма государственной власти, в рамках действия принципа организационной обособленности органов местного самоуправления в системе управления государством.

Значительной научной проблемой является сама модель российской публичной службы, когда государственная и муниципальная служба разделены специальными законодательными актами. В рамках российской конституционной модели местного самоуправления органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ст. 12 Конституции РФ). Тем не менее, публично-правовой характер муниципальной службы не вызывает сомнений. В современных исследованиях сущностным признаком, объединяющим правовое положение государственных и муниципальных служащих, называется их формально разделенная связь с единой публичной властью, предполагающая функциональное единство властных полномочий соответствующих органов. Использование собирательной категории «публичная служба» объясняется не только наличием общих определенных функций по участию в управлении делами публичной власти, но и наделением лица публичной службы однородно определенным статусом: наличием особых условий допуска к службе; условий, порядка требований и ограничений прохождения публичной службы, ее прекращения.

Между тем современное российское законодательство о муниципальной службе обнаруживает, что законодатель сознательно избегает унификации правового регулирования государственной и муниципальной службы. В частности, муниципальные служебные отношения в настоящее время регулируются трудовым законодательством лишь небольшими особенностями, установленными Федеральным законом от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации»1 (далее – Федеральный закон № 25-ФЗ), тогда как в Федеральном законе от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 79-ФЗ)2, заложен противоположный принцип – нормы трудового права регулируют служебные отношения только в том случае, если они не урегулированы федеральным законодательством о государственной гражданской службе. И это не единственное обстоятельство, свидетельствующее о том, что принцип взаимосвязи государственной и муниципальной службы нуждается в дальнейшей, более убедительной и последовательной законодательной конкретизации институтов, которые являются подсистемами общей публичной системы управления, обусловленной одними и теми же политическими, социальными и экономическими процессами.

Исследование публичной службы и статуса публичных служащих сопряжено с существованием разнообразных подходов к определению публичной службы, которая стала предметом изучения разных наук; при этом изначально разнятся подходы к публичной службе как к социальному институту и как к правовому институту. Наша задача состоит в том, чтобы рассматривая публичную службу не просто как правовой, а конституционно-правовой институт, исследовать ее как статусную форму (нормативно определенное «пространство») и конституционно установленную возможность участия каждого гражданина в управлении делами государства. Такая служебная самореализация должна осуществляться посредством профессиональной деятельности по обеспечению исполнения полномочий органов государственной власти и местного самоуправления. Повышение престижности и эффективности публичной службы, профессионализма и ответственности деятельности публичных служащих и на этом основании существенное улучшение оказываемых населению государственных и муниципальных услуг – перманентная задача современного конституционного государства.

Оценивая Конституцию РФ и сформировавшийся на ее основе массив российского законодательства, следует отметить, что правовой статус публичных служащих в России представляет собой межотраслевую комплексную категорию. Структура и содержание правового статуса публичного служащего определяются нормами различных отраслей системы права Российской Федерации, но во всех случаях деятельность публичных служащих должна основываться на конституционных принципах, среди которых на первый план выдвигается принцип приоритета прав и свобод человека и гражданина, их непосредственное действие, обязательность их признания, соблюдения и защиты.

Основополагающее конституционное право на равный доступ к государственной службе (ч. 4 ст. 32 Конституции РФ) имеет особое значение в регулировании публичной службы и определении статуса публичного служащего, поскольку уяснение конкретных возможностей пользования им неуклонно отсылает к базовым конституционным положениям (основам) и принципам. Так, Конституция РФ провозглашает права и свободы человека и гражданина в качестве высшей ценности; устанавливает основы государственного устройства; определяет основы местного самоуправления, основы статуса и полномочия органов власти и высших должностных лиц государства; закрепляет правила разграничения компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами, принципы взаимоотношений публичной власти и гражданского общества.

Последовательное, адекватное, научно осмысленное воплощение названных конституционных положений в законодательстве о публичной службе является условием укрепления и развития соответствующего института как средства реализации функций государства на основе приоритета прав и свобод человека и гражданина. Равным образом участие личности в управлении делами государства (публичной власти) посредством реализации своего права поступления на государственную и муниципальную службу и ее осуществления на должностях государственной и муниципальной службы должно иметь правовую основу как практики гражданской самореализации, ориентированной на конституционные принципы гражданского общества в Российской Федерации.

Как сформулировал В.В. Путин, «сегодня качество нашего государства отстает от готовности гражданского общества в нем участвовать»1. В этой связи важным аспектом исследования конституционно-правового института публичной службы является анализ основных элементов статуса публичного служащего с точки зрения позиций Конституционного Суда РФ. Вырабатывая свои правовые позиции, Конституционный Суд РФ обеспечивает гармонизацию конституционных основ и отраслевого законодательства, наиболее полное использование законодателем и правоприменителями правового потенциала конституционных положений об ответственности служащих в публично-правовых отношениях, включая заявленную на высшем уровне инновационную форму служебной дисквалификации.

Эволюция статуса публичного служащего в России тесно связана с модернизацией политической системы страны. В этих условиях одной из актуальных задач государства является осуществление масштабной антикоррупционной борьбы, о которой, в частности, много сказано в Послании Президента Д.А. Медведева Федеральному Собранию Российской Федерации 2011 года. В плане реализации Послания были приняты федеральные законы, предусматривающие, в том числе, в случае совершения государственным или муниципальным служащим правонарушения коррупционной направленности, применения к нему в качестве меры ответственности увольнения в связи с утратой доверия1. И это только начало нового этапа перманентной для российской государственности борьбы: последние политические заявления говорят о решимости власти бороться с коррупцией «системно, последовательно, осмысленно и решительно» (В.В. Путин). Задача науки конституционного права в этом контексте заключается в выработке рекомендаций и оценке осуществляемых законодательных решений с точки зрения их конституционной допустимости и перспективности.

В целом же, рамках настоящего исследования приоритетной представляется разработка научно обоснованной унифицированной системы элементов конституционно-правового статуса публичных служащих, поскольку именно такая система образует фундамент, необходимый для формирования и систематизации законодательства, регулирующего отношения публичной службы, обеспечивающего возможности успешного решения стоящих перед институтом публичной службы задач.

Объектом исследования выступают конституционно упорядоченные общественные отношения, складывающиеся в процессе осуществления и совершенствования публичной службы в Российской Федерации.

Предметом диссертационного исследования являются общетеоретические и конституционно-правовые подходы к пониманию природы, места и роли публичной службы и статуса публичных служащих в современном российском государстве, а также обусловленные конституционными установлениями и принципами, актами и правовыми позициями Конституционного Суда РФ нормы и иные элементы системы российского права, совокупно определяющие структуру и содержание конституционно-правового статуса публичного служащего в Российской Федерации.

Степень научной разработанности темы. Научные разработки по проблемам государственной и муниципальной службы ведутся с момента возникновения соответствующих институтов в Российской Федерации, и к настоящему времени здесь накоплен немалый теоретический материал. Ключевым рубежом активизации профильных исследований стало появление Конституции РФ, закрепившей право равного доступа граждан к публичной службе и предопределившей принятие ряда федеральных законов о государственной и муниципальной службе, а равно и принятых на их основе многочисленных подзаконных актов. Соответствующие источники постоянно оказываются в поле зрения ученых-конституционалистов. Особое внимание в этой связи в диссертации уделено научно-конституционным исследованиям С.А. Авакьяна, Н.С.Бондаря, Н.А. Богдановой, О.В. Брежнева, Н.В. Витрука, Б.Н. Габричидзе, Г.А. Гаджиева, И.В. Гранкина, А.В. Гусева, В.Д. Зорькина, Г.Н. Комковой, А.Н. Костюкова, В.И. Крусса, О. Е. Кутафина, В.О. Лучина, Е.С. Мазаева, А.Ф. Малого, В.М. Манохина А.В. Ноздрачева, И.И. Овчинникова, Н.Л. Пешина, В.В. Полянского, Н.С. Тимофеева, И.В. Сухинина, Т. Я. Хабриевой, Е.С. Шугриной , Б.С. Эбзеева и др.

  1. «Тверской государственный университет» (9)

    Диссертация
    Защита состоится «12» мая 2010 г. в 12:00 часов на заседании диссертационного совета Д 212.263.01 при ГОУ ВПО «Тверской государственный университет» по адресу: 170100, Тверь, Студенческий переулок, д.
  2. «Тверской государственный университет» (10)

    Диссертация
    филиал ФГБОУ ВПО «Санкт-Петербургский государственный инженерно-экономический университет» в г. Твери, зав. кафедрой гуманитарных, социально-экономических и естественно-научных дисциплин
  3. «Тверской государственный университет» (4)

    Автореферат диссертации
    Защита состоится « » 2011 г. в __ час __ мин. на заседании диссертационного совета Д 212.263.03 в Тверском государственном университете (170100 г. Тверь, ул.
  4. «Тверской государственный университет» (6)

    Автореферат диссертации
    Защита состоится «28» апреля 2009 года в 14 часов на заседании диссертационного совета Д 212.263.01 при ГОУ ВПО «Тверской государственный университ» по адресу: 170100, г.
  5. «Тверской государственный университет» (2)

    Диссертация
    Защита состоится 28 апреля 2009 г. в 14 часов на заседании диссертационного совета Д.212.263.01 при ГОУ ВПО «Тверской государственный университет» по адресу: 17 1, г.
  6. «Тверской государственный университет» (5)

    Автореферат диссертации
    Защита состоится « » 2007 г. в час. мин. на заседании диссертационного совета Д 212.263.03 в Тверском государственном университете по адресу: Россия, 170100, г.
  7. «Тверской государственный университет» (7)

    Автореферат диссертации
    Реферируемая диссертация посвящена моделированию особенностей конструирования метафоры, расширенная трактовка которой включает собственно метафору, метонимию, сравнение, оксюморон, перифразу, двойной смысл, игру слов, иронию, гиперболу и литоту.
  8. «Тверской государственный университет» (8)

    Автореферат диссертации
    Под конструированием подразумевается глубинный процесс формирования совмещенного пространства смысла, позволяющего устанавливать общность между объектами, их признаками и т.
  9. «Тверской государственный университет» (1)

    Автореферат диссертации
    Защита состоится «28» мая 2009 года в часов на заседании совета по защите докторских и кандидатских диссертаций Д 212.198.04 при Российском государственном гуманитарном университете по адресу: ГСП-3, 125993 Москва, Миусская пл.

Другие похожие документы..