Доклад комиссии Общественной палаты Российской Федерации по местному самоуправлению и жилищной политике

К пленарному заседанию

Общественной палаты Российской Федерации

по вопросу

«Местное самоуправление в Российской Федерации: состояние и перспективы развития»

ДОКЛАД

Комиссии Общественной палаты Российской Федерации

по местному самоуправлению и жилищной политике

Москва

Предварительные итоги муниципальной политики 2008 года

Ключевым событием 2008 года в муниципальной сфере стало завершение подготовки к введению в действие в полном объеме Федерального закона № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

В целом опыт реализации муниципальной реформы оказался противоречив. С одной стороны, в ее рамках была проведена модернизация органов местного самоуправления, в большинстве регионов структуры МСУ были «приближены» к гражданам благодаря изменению административного деления, четко определены права и полномочия муниципальных органов власти. В то же время противоречивость законодательства (в которое постоянно вносились изменения), необеспеченность полномочий МСУ необходимой финансовой базой, отсутствие подготовленных кадров и административный прессинг серьезно снизили эффект от реформы. Очевидным успехом стало пресечение попыток ревизии содержания муниципальной реформы и отсрочки ее реализации на неопределенный срок. В то же время меры по организации конструктивного диалога граждан и органов власти так и не были предприняты.

Между тем, заявленные политическим руководством Российской Федерации ориентиры на развитие инновационной экономики, повышение качества жизни, инфраструктурное развитие, развитие малого и среднего бизнеса, преодоление коррупции не могли быть реализованы без необходимой поддержки на низовом уровне. Более того, именно муниципальная власть становилась естественным и основным союзником в реализации модернизационных инициатив. Особенно это относится к развитию инновационной экономики. Если альтернативные модели экономической политики (например, мобилизационная) гипотетически могут быть реализованы без взаимодействия с местными сообществами, то проведение в жизнь инновационных задач требует активного участия в их решении отдельных территорий.

Осенью 2008 года потребность в развитии низовых форм самоорганизации и самоуправления возросла в связи с мировым финансовым кризисом, вызвавшим ухудшение экономической конъюнктуры внутри страны. В условиях, когда многие инструменты развития экономики «сверху» (банковский кредит, крупные частные проекты, иностранные инвестиции) были исчерпаны, экономическое положение отдельных территорий оказалось напрямую обусловлено качеством работы местных органов власти и наличием условий для бизнес-активности.

Препятствия на пути развития муниципального самоуправления

1. Необеспеченность полномочий МСУ необходимой финансовой базой.

  • Предусмотренная законодательством финансовая база органов МСУ, основу которой составляют налоги на доходы и имущество физических лиц, а также налог на землю заведомо предполагает наличие бюджетного дефицита в большинстве муниципальных образований. Как правило, он покрывается за счет трансфертов из региональных бюджетов (поступления из которых составляют до 50% местных бюджетов). Попытки муниципальных сообществ инициировать пересмотр системы межбюджетных отношений и передать МСУ ряд других поступлений (например, налог на транспорт) не получили поддержки у органов государственной власти.

  • С момента принятия ФЗ-131 в 2003 году количество полномочий МСУ возросло, в то время как меры по их обеспечению финансированием приняты не были

  • «Безденежье» МСУ стимулирует попытки лишения их значительной части полномочий путем их принудительного делегирования на «верхний» уровень МСУ, а также органам власти субъектов Федерации.

  • Серьезным препятствиям для МСУ являются фактическое отсутствие доступа к статистическим данным, затрудняющее работу с местным бизнесом.

  • До настоящего времени не завершен процесс формирования муниципальной собственности: муниципалитеты не имеют необходимых средств для регистрации в установленном порядке собственности на объекты недвижимости и земельные участки.

2. Крайняя неравномерность развития территорий. Дифференциация между регионами усиливается серьезными различиями между населенными пунктами в рамках одного субъекта Федерации и даже муниципального образования.

  • Экономические проблемы вкупе с демографическими факторами вызвали к жизни тезис о том, что местное самоуправление является правом, а не обязанностью граждан, и о целесообразности его создания уместно говорить только там, где жители хотят и могут влиять на работу органов власти.

  • Существующее законодательство почти не стимулирует органы местного самоуправления к работе по содействию развитию местной экономики.

3. Большое число конфликтов, в которые оказалось вовлечено местное самоуправление.

  • Наиболее серьезными конфликтами стали споры МСУ с субъектами Федерации, муниципальными образованиями других уровней, соседними муниципальными образованиями, бизнес-структурами, правоохранительными органами. Законодательство оказывается не в силах урегулировать весь объем существующих противоречий, и в отсутствие общепризнанного арбитра главными аргументами становятся «право силы» и административный ресурс.

  • В 2008 году активизировались попытки вмешательства региональных властей в работу МСУ путем инициирования «укрупнения» муниципальных образований.

4. Противоречия в связи с существованием «двухуровневой» системы МСУ. На территории большей части регионов муниципальные структуры включают окружной (районный) и поселенческий уровень. При этом окружной (районный) уровень МСУ находится в более привилегированном положении – районы чаще могут рассчитывать на финансовую помощь субъекта Федерации, а нередко при поддержке региона фактически забирают себе многие полномочия с поселенческого уровня. В свою очередь, более успешные поселения все чаще вступают в конфликты с окружным и районным уровнями МСУ, а порой даже призывают к ликвидации этого уровня как «лишней надстройки».

  • Осенью 2008 года получила распространение идея включения «верхнего уровня» МСУ в состав органов власти с сосредоточением МСУ только на уровне поселений. Подобные инициативы требуют широкой общественной дискуссии, поскольку воплощение в жизнь «административного» сценария может привести к фактическому «умерщвлению» МСУ как института.

5. Пребывание местных сообществ на политической периферии. Интерес федеральной элиты и СМИ к проблемам муниципальной власти крайне нерегулярен. Показательно, что федеральные издания практически не освещают проблематику МСУ в крупных городах (Москва, Санкт-Петербург). Для административной элиты характерно представление о сравнительной «малозначимости» муниципальной темы, присутствует стремление максимально делегировать местную тематику на уровень субъекта Федерации.

  • В 2008 году целым рядом институтов (Комиссия Общественной палаты Российской Федерации по местному самоуправлению и жилищной политике, Институт современного развития, Всероссийский совет муниципальных образований) предпринимались попытки побудить органы исполнительной и законодательной власти к пересмотру отношения к МСУ. Однако реакция органов власти не носила системного характера, а в некоторых случаях сводилась к крайне спорным инициативам (например, предложение отсрочить вступление в жизнь федерального закона № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).

6. Наличие в обществе предубеждений и страхов относительно муниципальной и жилищной тематики.

  • В сфере ЖКХ доминирующей темой является боязнь повышения тарифов. Указанный страх не только парализует общественную активность, но и вызывает к жизни идеи самоустраниться от решения жилищных проблем (так, в целом ряде регионов зафиксированы попытки граждан деприватизировать квартиры).

  • Палитра отношений к муниципальной проблематике существенно шире, что обусловлено большой дифференциацией между отдельными муниципалитетами (в одних случаях жители готовы поддерживать своих мэров, глав администраций, депутатов, в других – видят в них причину низкого уровня жизни и коррупции, в третьих – воспринимают органы МСУ как заведомо слабые в сравнении с другими властными институтами).

  • С момента запуска муниципальной реформы скептицизм граждан только возрос. По данным опроса, проведенного ВЦИОМом в октябре 2008 года, 40% граждан категорически не готовы участвовать в каких-либо общественных мероприятиях для решения местных проблем (в 2005 году этот показатель составлял лишь 24%). Не менее тревожны и данные опроса, проведенного фондом «Общественное мнение». Администрации региона сегодня доверяют 36%, не доверяют – 51%, а руководству своего населенного пункта – 32 и 45% соответственно. Оборотной стороной существующего скептицизма стал в ряде случаев синдром неверия самих МСУ в перспективность своих действий. Существующий в обществе социальный запрос на кооперацию, налаживание горизонтальных каналов коммуникации и самоорганизации (иллюстрацией чего является растущая популярность социальных интернет-сетей) крайне редко бывает обращен к органам МСУ.

Как следствие, существующие формы самоорганизации населения зачастую больше ориентированы на отстаивание интересов администраций, а не рядовых граждан. В частности, весьма противоречивым оказался опыт органов территориального общественного самоуправления (ТОСов), как правило, учрежденных по инициативе местных властей и ориентированных на обслуживание их интересов.

7. Недостаточная концептуальная проработанность и слабая адаптированность муниципальной и жилищно-коммунальной реформ к местным особенностям.

  • Первоначально предполагалось, что муниципальная реформа окажется по значимости сопоставимой со сходными преобразованиями в России в XVIII-XIX веках (административная реформа 1782 и 1862 гг., территориальная реформа 1782-1785 и 1862-1864 гг., городская реформа 1785 и 1870 гг.). Однако противоречивость и компромиссный характер принятых документов фактически привели к формированию слабо жизнеспособных органов МСУ, не имеющих ни достаточных источников финансирования, ни необходимого кадрового обеспечения, ни общественной и административной поддержки.

8. Отсутствие корпуса профессиональных управленцев, способных эффективно проявить себя в муниципальных органах власти. Низкая престижность работы в муниципалитетах, недостатки в системе повышения квалификации кадров консервируют в среднем явно неудовлетворительное качество менеджмента на местном уровне.

Механизмы решения проблем МСУ

Неравномерность развития территорий

Наряду с «лидерскими» и «аутсайдерскими» территориями существует большое количество муниципальных образований-«середняков», способных в перспективе наладить эффективное самоуправление. Толчком для них должны стать «истории успеха» в сфере МСУ, которых на сегодняшний день по-прежнему недостаточно. Кроме того, идеологи муниципальной реформы по сути оказались не способны предъявить желаемую модель преобразований, которая стала бы ориентиром для муниципальных сообществ.

Эффективный опыт реализации муниципальной реформы более вероятен в густонаселенных регионах, где положение жителей сел и малых городов более благополучно (Черноземье, ряд регионов Северного Кавказа).

Целесообразно рассмотреть возможность создания в России Фонда регионального развития. Его задачей станет поддержка инициатив МСУ в «проблемных» территориях, содействие реализации предлагаемых «снизу» решений, а не навязывание муниципалитетам федеральных схем.

Низкая общественная активность

Еще в 90-е годы XX века экономическое отставание отдельных территорий стало толчком к развитию самоорганизации (например, советы ветеранов, родительские советы во многих сельских поселениях). Кроме того, как показывают социологические исследования, при общем скептицизме по отношению к МСУ граждане охотно готовы взаимодействовать с муниципалитетами по ряду ключевых вопросов (например, по благоустройству территорий). О своем интересе к диалогу с МСУ заявляет и малый бизнес.

Необходима популяризация активности граждан и достигнутых успехов – особенно тех территорий, где муниципальная реформа реализована достаточно успешно (Томская область, Пермский край). При этом следует формировать образ «идеальной» муниципальной модели, на создание которой нацелены действия государства и общества в рамках МСУ. Кроме того, предстоит разъяснение гражданам целей и задач преобразований в муниципальной сфере.

Нарушение прав МСУ во время конфликтов с правоохранительными структурами и органами власти субъектов Федерации

Следует организовывать общественную экспертизу решений, потенциально способных дискриминировать муниципальные интересы (инициативы по созданию агломераций, попытки принуждения МСУ к смене схемы выборности главы муниципального образования, попытки использования правоохранительных органов для давления на МСУ).

Повышение статуса МСУ возможно благодаря участию муниципалитетов в диалоге с федеральными структурами. Темой такого диалога могло бы стать отслеживание местными органами власти объектов недвижимости, строительство которых оказалось «заморожено» в связи с финансовым кризисом.

Необходима экспертиза действующего законодательства по муниципальной тематике с точки зрения выявления положений, дискриминирующих органы МСУ - особенно в бюджетной сферы.

Недостаточная ориентированность работы органов МСУ на запросы населения

В рамках решения содержащейся в Стратегии-2020 задачи по повышению качества жизни важно обеспечить проведение инфраструктурной экспертизы отдельных населенных пунктов, создание индекса доступности инфраструктуры для граждан. Речь идет о дорогах, торговых точках, почтовых отделениях, предприятиях сферы услуг, отделениях банков, образовательных и медицинских учреждениях. Вполне возможно, что именно общество должно взять на себя ключевую роль, поскольку имеющаяся в распоряжении органов власти статистика не всегда достоверна и часто не отражает реально существующее положение дел.

Целесообразно обеспечить привлечение общественных организаций к разработке предложений по специализированным программам по борьбе с коррупцией в сфере МСУ и ЖКХ

Общественная палата могла бы быть инициатором оценки существующих моделей муниципального управления (в том числе новой для Российской Федерации схемы с утверждением сити-менеджера). Опыт их применения достаточно противоречив, и для адекватной и беспристрастной его оценки необходимы сбор и анализ оценок общественных организаций и экспертных институтов.

Содействие внутренней модернизации органов МСУ. Сегодня часто складывается ситуация, когда органы МСУ сосредоточены на решении собственных проблем, действуя в ущерб гражданам. Показателен пример одного из городов Центральной России, где глава целенаправленно пошел на сооружение улиц с узкой проезжей частью в новых кварталах, чтобы минимизировать число жителей, ежедневно уезжающих на работу в соседний крупный город.

Невовлеченность политических партий в деятельность местного самоуправления

Этот вопрос является одним из наиболее дискуссионных. Среди экспертного сообщества и муниципальных активистов нет единого мнения по этому вопросу. С одной стороны, для партий работа на местном уровне является хорошим подспорьем в рамках привлечения симпатий избирателей. При этом сами партии могут превращаться в инструмент решения муниципальных проблем, обозначения их значимости на федеральном уровне. В то же время у проектов усиления роли партий в муниципальной деятельности существуют и оппоненты. По их мнению, в данном случае возрастают риски встраивания муниципальной власти в «партийную вертикаль», что иногда может вступать в противоречие с интересами жителей конкретной территории. Ряд экспертов по этой проблематике выступают за компромиссную форму, предлагая наделить правом выдвижения списков на местных выборах наряду с партиями и непартийные общественные объединения, различные отраслевые ассоциации и т.п. На сегодняшний день по данной проблеме нет однозначного решения. Задачей общественного контроля является, с одной стороны, недопущение дискриминации интересов граждан (в том числе беспартийных), с другой – создание постоянных механизмов взаимодействия партийных и общественных организаций с органами местного самоуправления. Дискуссия по этому вопросу могла бы быть продолжена в 2009 году.

Предложения по развитию отдельных категорий населенных пунктов

Требуется целенаправленная политика, которая позволит городам остаться локомотивами экономического развития. При этом требует общественной экспертизы конкуренция между администрациями городов и субъектов Федерации за отдельные полномочия. В 2008-2009 годах предстоит также дать оценку предложениям об упразднении районного самоуправления в городах (в настоящее время по этой теме развернулась широкая экспертная дискуссия).

В сельской местности (где проживает 27% населения Российской Федерации) сформировался целый ряд проблем. С одной стороны, сельские МСУ должны оказывать максимальное содействие местной экономике. В то же время важно уйти от существующего в Российской Федерации отождествления сельской и сельскохозяйственной политиками. Такой подход консервирует нынешнее (часто неблагополучное) положению на селе и приводит к замкнутому кругу («нет экономических улучшений – нет позитивных изменений в жизни села – нет повышения эффективности сельских МСУ»).

Оценка ситуации жилищной сфере

  1. Доклад комиссии Общественной палаты Российской Федерации по местному самоуправлению и жилищной политике (2)

    Доклад
    В целом опыт реализации муниципальной реформы оказался противоречив. С одной стороны, в ее рамках была проведена модернизация органов местного самоуправления, в большинстве регионов структуры МСУ были «приближены» к гражданам благодаря
  2. Доклад комиссии Общественной палаты Российской Федерации по социальной и демографической политике (1)

    Доклад
    Рассмотрение на Пленарном заседании Общественной палаты РФ проблемы социальной безопасности как основы социальной политики является актуальным и своевременным.
  3. Доклад комиссии Общественной палаты Российской Федерации по социальной и демографической политике (2)

    Доклад
  4. Доклад комиссии Общественной палаты Российской Федерации по делам ветеранов, военнослужащих и членов их семей

    Доклад
    Национальная безопасность представляет собой систему связей и отношений, характеризующих состояние личности, социальной группы, общества, народа, государства, при котором обеспечиваются их надежное, стабильное существование, реализация
  5. Р. В. Бабун // Вопросы местного самоуправления. 2008. №6 (22). С. 14-23

    Документ
    Бабун, Р. В. Современные проблемы местного самоуправления и задачи АСДГ / Р. В. Бабун Вопросы местного самоуправления. – 2008. - № 6 (22). – С. 14-23.
  6. «Проблемы безопасности военной службы и предотвращения гибели военнослужащих», организованных Комиссией Общественной палаты Российской Федерации по делам ветеранов, военнослужащих и членов их семей, которая была образована в январе 2008 года в новом составе Общественной палаты

    Документ
    В настоящем сборнике представлены материалы общественных слушаний на тему «Проблемы безопасности военной службы и предотвращения гибели военнослужащих», организованных Комиссией Общественной палаты Российской Федерации по делам ветеранов,
  7. Зал Совета Общественной палаты вопросы круглого стола (1)

    Документ
    Происшедшие в жизни нашей страны перемены привели к коренным изменениям социальной структуры российского общества, и этот процесс ещё не завершен. Основой российского общества в среднесрочной перспективе предстоит стать среднему классу,
  8. Зал Совета Общественной палаты вопросы круглого стола (2)

    Документ
    Происшедшие в жизни нашей страны перемены привели к коренным изменениям социальной структуры российского общества, и этот процесс ещё не завершен. Основой российского общества в среднесрочной перспективе предстоит стать среднему классу,
  9. Отчет о работе Общественной палаты Российской Федерации за 2010 год подготовлен на основе информации и материалов, представленных комиссиями, межкомиссионными рабочими группами и подразделениями аппарата Общественной палаты Российской Федерации

    Содержательный отчет
    Отчет о работе Общественной палаты Российской Федерации за 2010 год подготовлен на основе информации и материалов, представленных комиссиями, межкомиссионными рабочими группами и подразделениями аппарата Общественной палаты Российской Федерации.

Другие похожие документы..