Л. А. Самсонова Конституция Российской Федерации: дальнейшее развитие российского федерализма: материалы науч практ конф., посвященной 15-летию Конституции Российской Федерации (г. Якутск, 23 дек. 2008г.) /редколл

8. Российский федерализм

Принято считать, что Федерация – это одна из форм территориального устройства государства, представляющая собой устойчивый союз государств или государственных образований, обладающих самостоятельной компетенцией и обусловленной структурой органов государственной власти – законодательной, исполнительной и судебной21. Когда-то сомневались в существовании в России реальных федеративных отношений. Теперь федерализм закреплен в Конституции Российской Федерации.

В Конституции Российской Федерации федеративному устройству посвящена специальная глава. В ней не только провозглашены основы федеративных отношений, но весьма детально регламентированы вопросы разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Полновесно регламентированы вопросы статуса субъектов Федерации. В достаточной мере разработаны конституционно-правовые отношения, характеризующие полную Федерацию. Примечательно, что федеративное устройство стало предметом конституционной охраны. А статьи 1, 5, 9 и 11 Конституции, устанавливающие принципиальные стороны российского федерализма, не только вошли в состав конституционного строя, но и подлежат особой конституционной защите.

Федерализм, закрепленный в Конституции Российской Федерации, имеет всеобщее значение. В соответствии с ним Российское государство характеризуется как федеративное государство, что является выбором многонационального народа. Федеративность российского государства, не может быть сведена к его форме. В равной мере она относится и к его содержанию. Российское государство выступает политической организацией многонационального народа. По своему характеру Российская Федерация отражает и выражает содружество народов России.

Российский федерализм является принципом организации и деятельности государственной власти в Российской Федерации. Он адресован ко всем ветвям государственной власти – законодательной, исполнительной, судебной и даже контрольной. Федерализм связывает органы государственной власти и накладывает на них определенные обязанности. Определяет характер их деятельности, предписывает им обязательные формы и процедуры. Наиболее выпукло эта сторона федерализма проявляется в организации и деятельности Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. Принцип федерализма присутствует в вопросах организации деятельности Государственной Думы, например, в нормах ее регламента.

Федерализм как принцип деятельности предопределяет порядок распределения влияния и власти между обществом и государством, общественной и государственной властью, органами местного самоуправления и органами государственной власти. Федерализм помогает находить рациональные и целесообразные начала в разграничении государственно-властных полномочий между уровнями государственной власти, ее ветвями, а также структурами. Один пример. Согласно ст. 100 Конституции Совет Федерации и Государственная Дума заседают раздельно. В соответствии со статьей 102 Конституции Совет Федерации утверждает изменения границ между субъектами Российской Федерации. В пределах статьи 114 Правительство Российской Федерации обеспечивает проведение единой финансовой, кредитной и денежной политики.

Федерализм имеет определенное влияние и на базовые отношения. Популярно обобщение М. Фуко о том, что «анализ богатства подчиняется той же самой конфигурации, что и естественная история и всеобщая грамматика»22. В статьях 71 и 72 Конституции четко выражена мысль о федеральной государственной собственности, собственности субъектов Федерации. В статье 130 Конституции отражена муниципальная собственность. Федерализация охватывает вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами, вопросы природопользования, охраны окружающей среды, обеспечения экологической безопасности.

Федеративными отношениями опосредованы финансы и налоги. К ведению Российской Федерации отнесены федеральные налоги и сборы, федеральные фонды регионального развития. Статья 72 Конституции к совместному ведению Российской Федерации и субъектов относит установление общих принципов налогообложения и сборов Российской Федерации. Статья 32 Конституции устанавливает полномочия муниципальных органов в области формирования, умножевания, развития муниципальной собственности.

Осуществлено вторжение федерализма в область правотворчества, системы законодательства и права. Федерализация проникла в сферу общественных отношений, подлежащих правовому воздействию. Субъекты правотворчества были разделены на субъекты федерального законодательства и на субъекты регионального законодательства. Федерализация достигла и разновидностей законодательства. Под ее влиянием утвердился дуализм в системе права.

Отношения, связанные с федерализмом, стали влиять на характер отношений между органами государственной власти Федерации и субъектов. Утверждается принцип эквивалентности между действиями и ответственностью в сфере федеративных отношений. Например, в статье 76 Конституции закреплено правило о том, что в случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон. А в случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта, изданным в соответствии с его полномочиями, действует нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации.

Федерализм – это система конституционно-правовых отношений и конституционно-правовых норм. Значит, он нуждается в гарантиях, призванных поддерживать его на необходимом уровне. Согласно ст. 73 Конституции в определенных рамках субъекты Российской Федерации обладают полнотой государственной власти. Основам федеративного устройства, закрепленным в статьях 1, 5, 9, 11, не могут противоречить другие положения Конституции России. Ст. 125 Конституции обеспечивает федерализму судебную защиту. Согласно ст. 80 Конституции Президент является гарантом и российского федерализма.

В 2001 году В.В. Путин говорил, что надо признать: у нас еще нет полноценного федеративного государства. С тех пор предприняты усилия по укреплению российского федерализма. Президент Д.А. Медведев, говоря о российском федерализме, указывает, что в своих современных формах он установлен и сформирован на основе Конституции. Трудности российского федерализма общеизвестны. Их много. Приведем некоторые из них.

Первое. Правовой нигилизм, присущий российской действительности, влияет и на сферу конституционно-правовых отношений. По признанию некоторых авторов, он «становится одной из краеугольных проблем национальных и федеративных отношений»23. Известно, что Федеративный договор, имевший в свое время большое значение, можно сказать, превращен в формальность. Можно согласиться с утверждением о том, что не все положения Конституции о федерализме действуют с необходимой эффективностью. Например, ст. 72 Конституции превратилась скорее в поле правотворчества центра, чем функционирует как область совместной деятельности. Слабо выражают себя исключительные полномочия субъектов (ч. 6 ст. 76). Почти вышли из употребления договоры о разграничении полномочий. Конституционный Суд Российской Федерации признал особое место учредительных актов субъектов. Однако и это заключение не всеми правоприменителями воспринято к безусловному исполнению. Создается впечатление, что во взаимоотношениях между органами государственной власти Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации все еще придается большое значение организованным отношениям, а не правовым. Пока встречается ситуация, когда в субъектах Федерации продолжают принимать акты, не соответствующие Конституции Российской Федерации и федеральным законам. Конечно, исторические параллели не всегда могут быть оправданы. Но кажется, что справедливо вспоминают то, как в годы, которые последовали за революцией 1917 года, принимались многочисленные и весьма многообещающие акты, в том числе Декларация прав народов России, Декларация прав трудящихся и эксплуатируемого народа, Резолюция о федеральных учреждениях. Заключались договоры с республиками. «Все начиналось вроде бы как надо, но ничто не было доведено до конца, а в ходе реализации превратилось в прямую противоположность»24.

Второе. Конституция Российской Федерации устанавливает разновидности субъектов Федерации, учитывая тем самым особенности в их происхождении, статуса, а также возможностей каждого из них в способствовании развитию федерализма. Как представляется, условия практической деятельности субъектов складываются таким образом, что различия между ними не всегда учитываются. В науке получает распространение взгляд, согласно которому признается начавшийся процесс нивелирования статуса субъектов. Так, профессор В.Е. Чиркин считает, что «…прежние названия сохранились, но они перестали по идее быть связанными с различиями в правовом статусе»25. Подходят к тому, что выпячивают значимость только одного начала в организации, а именно территориальной основы Федерации. Один из авторов Основного закона, С.М. Шахрай, в недавнем интервью указал, что к ценностям новой Конституции относится отмена национального принципа при построении государства. Распространяется их обозначение в виде регионов. Говорят, что обозначения субъектов теперь уже превратились во взаимозаменяемые понятия. Так, безболезненно край или область можно назвать республиками, а республику, предположим, областью26. Глубокие изменения в содержание российского федерализма вносят «города федерального значения», имеющие фактический статус и финансово значимых центров государства.

В такой обстановке все больше задается вопрос: а не происходит ли отход от национально-территориальной основы российского федерализма? Ситуация такова, что вопрос о национально-государственном устройстве Российской Федерации в большей мере обсуждается только на уровне науки.

Третье. Оценивая советский федерализм с высоты сегодняшнего дня, можно согласиться с мнением, что трагедия системы была связана с невписанностью ее в сферу судебной деятельности. Советский федерализм оставался преимущественно политическим явлением. Правовая природа советского федерализма оставалась скрытой. В отличие от советского федерализма российский федерализм является правовой категорией, действует как государственно-правовой институт. Соответственно он обеспечен высоким уровнем правового регулирования, реализуемого федеральными органами. Правовые средства функционирования федерализма созданы федеральным регулированием. Юридическая ответственность проникла в область федеративных отношений. Но пока определена правовая ответственность органов государственной власти субъектов Федерации. Российский федерализм не обделен судебной защитой. Но судебная защита, осуществляемая судами, пока еще по инерции ориентирована на защиту интересов Федерации, в том числе ее имущественных интересов. У субъектов Федерации создается впечатление, что суды не всегда проявляют должную объективность, когда в споре участвует Федерация и затрагиваются ее интересы.

Как говорится, дело движет заинтересованная сторона. Принцип касается и защиты интересов субъектов Федерации, их учредительных актов и положений регионального законодательства. Есть наблюдение, что иногда заинтересованность органов государственной власти субъектов Федерации и их должностных лиц в охране деятельности субъекта является минимальной. Нередко должностное лицо, обязанное участвовать в судебном процессе по защите интересов субъекта, не является на заседание.

  1. Л. А. Самсонова Конституция Российской Федерации: дальнейшее развитие российского федерализма: материалы науч практ конф., посвященной 15-летию Конституции Российской Федерации (г. Якутск, 23 дек. 2008г.) /редколл (2)

    Книга
    В сборник вошли материалы научно-практической конференции «Конституция Российской Федерации: дальнейшее развитие российского федерализма» (г. Якутск, 23 декабря 2008г.

Другие похожие документы..