Л. А. Самсонова Конституция Российской Федерации: дальнейшее развитие российского федерализма: материалы науч практ конф., посвященной 15-летию Конституции Российской Федерации (г. Якутск, 23 дек. 2008г.) /редколл

6. Голосование за Конституцию Российской Федерации

Проект Конституции Российской Федерации, как известно, впервые в истории страны был вынесен на референдум. В ходе референдума большинство проголосовавших избирателей (32 937630 человек) высказались за принятие Конституции Российской Федерации.

Существует вопрос о легитимности голосования по проекту Конституции17. Он связан с оценкой нормативной базы подведения итогов. Был закон, устанавливавший один порядок. Но вышел указ Президента. Вопрос о пороге нормативной основы признания процедуры проголосовавших был решен по-другому. Результаты голосования в регионах были довольно своеобразными. Не все избиратели республик поддерживали проект Конституции. В ряде республик на референдум пришло менее 50% избирателей.

Критическое отношение к проекту Конституции, опубликованному Конституционной комиссией, наблюдалось в Республике Саха (Якутия). Так, Председатель Верховного Совета указывал: «По моему глубокому убеждению к подготовленному проекту Конституции относиться однозначно нельзя. В нем почти не нашли отражения или старательно обходятся молчанием вопросы, в частности, о федеративном устройстве, месте и правах суверенных республик, входящих в состав РСФСР… Через весь документ недвусмысленно приходит мысль о сохранении диктата центра».

Республика для обеспечения участия избирателей в голосовании по президентскому проекту Конституции Российской Федерации предпринимала все необходимые меры.

Отношение населения республики к проекту Конституционного совещания, вынесенного на референдум, отразилось в итогах голосования. За принятие Конституции Российской Федерации проголосовало 52,4% избирателей республики, принявших участие в голосовании. Если бы результаты голосования определялись по Закону «О референдуме РСФСР», а не по критериям указа, то голосование «за» равнялось бы только 34,3%. При этом процент голосовавших «за» в районах был ниже, чем в городах республики18.

7. О месте и роли федеративного устройства в системе Конституции Российской Федерации

Конституция Российской Федерации, как любой фундаментальный акт, выступает в качестве определенной организации. Действует как система, определяя при этом все стороны жизнедеятельности общества и государства, коллектива и личности. Эффективность системы зависит от того, как составлены ее структуры и как успешно функционируют ее элементы.

Формально федеративное устройство в Конституции занимает третье место после основ конституционного строя и главы, посвященной правам и свободам человека и гражданина. Если первая и вторая главы Конституции посвящены обществу, коллективу и человеку, то третья глава открывает ту часть Конституции, которая непосредственно регулирует государственно-правовые отношения.

По отношению к положениям основ конституционного строя, в частности, нормам статей 1, 5, 9 и 11 Конституции, федеративное устройство является как бы специальным регулированием, в котором детализированы и конкретизированы установления названных статей. Действительно, федеративное устройство, полагаясь на статью 1 Конституции, конкретизирует Россию как федеративное государство. Структуризация России как федеративного государства осуществлена в статье 5 Конституции, ибо перечислены не только разновидности субъектов, но присутствуют Федерация, федеральный центр, центр, а также установлены принципы федеративного устройства – равноправия субъектов Федерации государственной целостности, единства системы государственной власти, разграничения предметов ведения и полномочий, равноправия и самоопределения народов. Однако пределы реализации положений статьи 5 Конституции определены в нормах главы «Федеративное устройство».

В статье 9 Конституции содержится многообещающее в условиях рынка и крупных юридических лиц положение о том, что земля и другие природные ресурсы используются и охраняются как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Эти положения статьи 9 Конституции в ст.ст. 71-72 вписаны в систему компетенционных установлений.

Согласно ст. 11 Конституции организация государственной власти в России основана на началах дуализма – двухуровневая структура государственной власти в Российской Федерации. Здесь же указаны способы разграничения предметов ведения органов государственной власти двух уровней. Особенности реализации принципа дуализма в организации государственной власти определены в нормах главы «Федеративное устройство». В ней определены и способы реализации разграничения полномочий, а также соотношения между ними. В целом статьи Конституции, вошедшие в основы конституционного строя, детализированы в главе «Федеративное устройство». В конечном счете, выделены институционально-территориальная (центр, субъекты) и организационно-функциональные (органы государственной власти, законодательство) стороны федеративного устройства. Определен статус федерального центра как единой системы государственной власти и как структурного компонента федеративной системы19.

Федеративное устройство предшествует государственному строю, организации государственной власти в Российской Федерации и на уровне ее субъектов. Установления федеративного устройства предопределяют особенности пространства действия органов государственной власти Федерации и ее субъектов. Соответственно они влияют на организацию и деятельность как в целом государственной власти Федерации и ее субъектов, так и их органов государственной власти.

Нормы федеративного устройства занимают определенное место и в части установления компетенции отдельных органов государственной власти. Так, Президент Российской Федерации вправе использовать согласительную процедуру для разрешения разногласий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Вправе приостановить действие актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации в случае противоречия этих актов Конституции Российской Федерации и федеральным законам.

Итак, федеративное устройство занимает роль определителя степени федеративности России как федеративного государства и степени правосубъектности субъектов Российской Федерации, а также степени организации и функционирования центра и субъектов Федерации как участников федеративных отношений.

Как любое конституционно-правовое образование федеративное устройство выполняет определенные задачи, функции, служит своему социальном назначению, участвует в решении различных политико-правовых вопросов.

Эта сторона федеративного устройства в той или иной мере подчеркнута, изучена в науке. В данном случае хотелось бы выделить роль федеративного устройства в обеспечении реализации институтов и установлений Конституции Российской Федерации20.

Если сказать кратко, федеративному устройству отводится интеграционная, конституирующая, конструктивная и обеспечительная роль.

Не только унитаризм, но и федерализм объединяет все части государства в одно целое.

Конституционный Суд Российской Федерации установил, что в условиях России многонациональный народ, реализуя принцип равноправия и самоопределения народов, конституировал возрожденную суверенную государственность в ее федеративном устройстве.

С конструктивной ролью федеративного устройства связано достижение баланса между централизацией и децентрализацией в управлении общественными и государственными делами.

Примеров, подтверждающих указанную систему связей между свойствами российского государства, накопилось много. Так, в 90-е годы чрезмерная децентрализация не означала повсеместного утверждения демократии. В первые годы ХХI века Россия сделала шаг в сторону усиления централизации, допустив при этом перенос в сторону централизации.

Другая сфера, где больше всего проявляется конструктивная роль федеративного устройства, – это сфера функций государства. Как известно, Российская Федерация осуществляет регулятивную, охранительную и социальную функции. Законодательная власть субъекта Федерации осуществляет по конституционному предписанию регулирование по десяти отраслям законодательства. Кроме того, субъект Федерации, фиксируя права и свободы человека и гражданина в своих учредительных документах, берет на себя дополнительные обязательства по защите прав человека и гражданина. Согласно подпункту «б» п. 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации субъект Федерации участвует в защите прав и свобод человека и гражданина, защите прав национальных меньшинств. Существенное значение имеет возможность субъекта Федерации в части защиты исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей.

Если участие субъектов в осуществлении регулятивной функции государства имеет свои пределы, то их участие в реализации социальной функции государства явно очерченных пределов не имеет, что подчеркивает их широкие возможности.

Охранительное направление деятельности государства реализуется при участии органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Так, государственная власть субъектов, добиваясь своевременного обеспечения соответствия своего законодательства федеральной Конституции, участвует в ее охране. В этой области встречаются как объективные, так и субъективные трудности.

Интересы укрепления конституционной законности и законности требуют, чтобы органы государственной власти более интенсивно развивали процесс законотворчества, способствовали более активной деятельности народных дружин, опорных пунктов, правопорядка, института присяжных заседателей, мировых судей, милиции охраны общественной безопасности, комиссий по делам несовершеннолетних, выполнялись программы по профилактике и борьбе с преступностью, а также программы по антикоррупционной работе.

Обеспечительная роль федеративного устройства проявляет себя по-разному. В целом она помогает добиваться равновесия между различными интересами разных уровней власти. Здесь можно отметить некоторые итоговые моменты.

Первое. С помощью федеративного устройства и статьи 125 Конституции Российской Федерации на базе Конституции Российской Федерации, конституций (уставов) субъектов сформировалось конституционное поле, обусловленное «органическим единством федерального и регионального конституционно-правового регулирования».

В укрепление конституционного поля Российской Федерации и ее субъектов вносят вклад все органы государства. В этом вопросе определенную роль может сыграть правовая позиция Конституционного Суда Российской Федерации, в частности, его позиция об учредительной природе конституций (уставов) субъектов, относительно особого характера взаимодействия учредительных документов субъектов с Конституцией Российской Федерации и о недопустимости обращения Прокурора в суд общей юрисдикции с заявлением о признании положений конституций (уставов) противоречащими федеральному закону.

Второе. С учетом общей роли федеративного устройства в системе Конституции Российской Федерации Конституционный Суд Российской Федерации сделал вывод о том, что, хотя в статье 11 (ч. 3) федеральные законы как правовой инструмент, обеспечивающий разграничение предметов ведения и полномочий, не названы, однако из буквального смысла статьи 72 Конституции вытекает, что принципы разграничения предметов ведения и полномочий устанавливаются федеральными законами, принимаемыми в сфере совместного ведения.

При этом указано, что федеральный законодатель не вправе разрешать вопросы, в том числе в сфере своей компетенции, затрагивающие конституционно-правовой статус субъектов Российской Федерации без учета конституционных основ федеративного устройства.

Третье. Конституционный Суд Российской Федерации подчеркивает, что республики в составе Российской Федерации хотя и являются субъектами Российской Федерации и находятся с ними в системе координат, где действует принцип равноправия, однако их конституционно-правовой статус имеет определенные особенности, связанные с факторами исторического, национального и иного характера. К этому надо добавить, что законодательный орган субъекта Российской Федерации в пределах своих полномочий не обязан принимать законы, полностью совпадающие с федеральными законами.

Четвертое. Основы федеративного устройства помогли добиться стабильности в отношениях между центром и регионами, в том числе по болезненным для них вопросам, например, по поводу судьбы Федеративного договора, государственного суверенитета субъекта Федерации, гражданства и собственности республик в составе России.

В Постановлении от 7 июня 2000 года № 10-П по делу о проверке конституционности и отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона № 184-ФЗ Конституционный Суд Российской Федерации указал, что положения Федеративного договора, предусматривавшие суверенитет республик и позволившие тем самым обосновывать ограничения суверенитета Российской Федерации, ее конституционно-правового статуса и полномочий, что нашло отражение в конституциях ряда республик, не могут действовать и не подлежат применению как противоречащие Конституции России.

Конституционный Суд Российской Федерации исходит из того, что конституционное решение вопроса о суверенитете России «предопределяет характер федеративного устройства». Суверенитет как верховенство инезависимость федеральной государственной власти в решении внутренних и внешних проблем «изначально принадлежит Российской Федерации в целом». Республики в составе Российской Федерации как субъекты Федерации «не имеют статуса суверенного государства – даже при условии, что их суверенитет признавался бы правомочным, ибо ограниченный, разделенный суверенитет «ограничивает суверенитет Российской Федерации, ее конституционно-правового статуса и полномочий».

В соответствии с правовыми позициями Конституционного Суда Российской Федерации республики в составе Российской Федерации прошли свой путь обеспечения верховенства Конституции Российской Федерации – отказались от концепции разделенного или ограниченного государственного суверенитета; исключили из своих конституций положения о гражданстве республики в составе Российской Федерации; пересмотрели статьи учредительных актов относительно исключительного права собственности республик на землю и на другие природные ресурсы и т.д.

В обеспечении соответствия конституций (уставов) субъектов Федерации федеральному законодательству встречаются трудности, связанные со сложностью самого процесса, интенсивностью пересмотра федерального законодательства и попыткой в иных случаях реанимировать принцип обеспечения полного соответствия регионального законодательства федеральному законодательству.

  1. Л. А. Самсонова Конституция Российской Федерации: дальнейшее развитие российского федерализма: материалы науч практ конф., посвященной 15-летию Конституции Российской Федерации (г. Якутск, 23 дек. 2008г.) /редколл (2)

    Книга
    В сборник вошли материалы научно-практической конференции «Конституция Российской Федерации: дальнейшее развитие российского федерализма» (г. Якутск, 23 декабря 2008г.

Другие похожие документы..