Л. А. Самсонова Конституция Российской Федерации: дальнейшее развитие российского федерализма: материалы науч практ конф., посвященной 15-летию Конституции Российской Федерации (г. Якутск, 23 дек. 2008г.) /редколл

2. Основы происхождения

Невозможно отрицать, что известные события 1993 года не были случайными. Они имели глубокие корни, т.к. были связаны с размежеванием политико-экономических сил общества, оформившихся в годы перестройки, поиска путей развития СССР и первых шагов России как суверенного государства. Как известно, тогда одни объединялись вокруг съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР, а другие примкнули к исполнительной власти, возглавлявшейся Президентом РСФСР.

Первые из них, по сути, выступали за восстановление и продолжение формационного развития общественных отношений на базе доминирования общественной собственности и сильного государственного вмешательства в дела общества. В целом они выступали за сохранение советских форм жизнедеятельности, в том числе по вопросам осуществления государственной власти и федеративного устройства. У вторых, пожалуй, выделялась цивилизационная траектория развития страны и ее частей. Достаточно определенной была их приверженность эволюционному пути развития. В рассуждениях сторонников исполнительной власти особое место занимали мысли и идеи о неотъемлемых правах человека, о достоинстве и свободе человека.

Было много проектов Конституции России, но среди них выделялись два проекта. Президентский проект Конституции формально противопоставлялся проекту Конституционной комиссии съезда народных депутатов, но воспринимал его идеи, в том числе о парламенте и парламентаризме, выборах4 (имелся в виду проект от 16 июня 1990 года).

Участник разработки президентского проекта Конституции Российской Федерации С.М. Шахрай указывал, что тогда исходили из предположения о необходимости включения в проект 10 - ­12 важнейших ценностей, которые «даже в условиях распада для коммунистов, демократов, левых, правых, зеленых и прочих являются общими. Это приоритет прав человека, отказ от любой идеологии, многопартийности, многообразия форм собственности, повышение гарантии территориальной целостности страны и некоторые другие»5.

По вопросам федеративного устройства сталкивались интересы центра и регионов, административно-территориальных образований и республик в составе Российской Федерации, центральных регионов и северных территорий, промышленных территорий и богатых сырьевыми ресурсами образований.

3. Советский федерализм и федерализм по Федеративному договору

Имея исторические и культурные основы, советский федерализм пытался решить противоречия, имевшиеся между народами и культурами, центром и окраинами, промышленностью и сельским хозяйством, централизацией и децентрализацией.

В Конституции РСФСР 1978 года раздел третий именовался «Национально-государственное и административно-территориальное устройство». В названии государства присутствовала его характеристика в качестве федеративной республики. Россия состояла из автономных республик, краев, областей и автономных округов. Автономная республика, наделенная статусом государства в составе РСФСР, вне пределов прав Союза ССР и РСФСР как субъект Федерации самостоятельно решала вопросы, относящиеся к ее ведению. Конституция автономной республики должна была соответствовать Конституции СССР и Конституции РСФСР, учитывать ее особенности. Федерация обеспечивала соответствие конституций автономных республик Конституции РСФСР.

Автономная республика участвовала в решении вопросов, отнесенных к ведению РСФСР, Союза ССР. Ее территория не могла быть изменена без ее согласия.

Законы РСФСР были обязательны на территории автономной республики. В случае расхождения закона автономной республики с законом РСФСР действовал закон РСФСР.

В соответствии с положениями раздела VI Конституции РСФСР автономная республика имела государственную власть, высшие органы государственной власти и управления. Высший орган государственной власти принимал Конституцию, вносил в нее изменения, утверждал государственный план экономического и социального развития, государственный бюджет, принимал законы автономной республики. Высшим исполнительным и распорядительным органом государственной власти автономной республики являлся Совет Министров.

В условиях утверждения государственного суверенитета и государственной независимости бывших союзных республик съезд народных депутатов и Конституция РСФСР 1978 года признали необходимость повышения статуса автономных республик и ввели понятие «республики в составе РСФСР».

В обстановке развития реального положения РСФСР как суверенного государства «республики в составе РСФСР» объявили о своем государственном суверенитете6. Федеративный договор, подписанный 31 марта 1992 года, исходил из признания правосубъектности «суверенных республик в составе Российской Федерации».

Федеративный договор оценивается по-разному. Одни выделяют его учредительный характер, другие – его разграничительную природу. Конечно, в нем разграничение полномочий между уже существующими органами государственной власти Федерации и субъектов было решающим. Как думается, делается несколько односторонний вывод о том, что конституционная, нормативная Федерация, возникшая в России в первые годы советской власти, продолжала существовать7. Она не подвергалась никаким изменениям.

Но можно обратить внимание и на следующее. Проблема качественного обновления федеративных отношений в договоре провозглашалась как цель. Упоминание о ней встречается в преамбуле документа. Это положение преамбулы не было продублировано в основном тексте договора. Договор ссылается на Декларацию о государственном суверенитете республик в составе Российской Федерации. Однако без попыток их оценки. Причем в связи с соотнесением ее с Декларацией о государственном суверенитете Российской Федерации и решениями СНД и Верховного Совета Российской Федерации Федеративный договор как бы презюмирует верховенство российской декларации и решений федеральных органов законодательной власти. Это говорит в пользу приведенного мнения.

В то же время Федеративный договор содержал некоторые положения, которые имели в определенной мере учредительную направленность. Так, в договоре прямо не говорится о государственном суверенитете или о суверенитете республик, но принято обозначение их как суверенных. Подчеркивается связь республик с суверенными правами самоопределившихся народов.

Представляется, что в науке недооценивается учредительная сущность разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации. Это тем более надо подчеркнуть в отношении Федеративного договора, который призывал подписантов договора в качестве субъектов Федерации.

Между федеральными органами и органами государственной власти субъектов Федерации было осуществлено разграничение предметов ведения и полномочий по типу: исключительные полномочия Федерации, совместные полномочия и остаточные полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации. При этом в отношении республик были оговорены дополнительные полномочия, в том числе представительство в федеральных органах государственной власти. Вопрос о разграничении соприкасался и с другими решениями. Так, согласно ст. 3 договора республика обладает полнотой государственной власти (законодательной, исполнительной, судебной). Договор подтверждает реальную необходимость согласительных процедур в порядке, установленном Конституцией Российской Федерации и федеральными законами.

4. Конституционное совещание и проекты Конституции Российской Федерации 1993 года

Указом Президента Российской Федерации от 12 мая 1993 года было решено созвать 5 июня 1993 года Конституционное совещание, в работе которого должны были участвовать 762 человека8, в том числе от каждого субъекта Федерации по четыре представителя.

Президент Республики Саха (Якутия) М.Е. Николаев был включен в состав рабочей комиссии по доработке проекта Конституции Российской Федерации, Председатель Верховного Совета Республики Саха (Якутия) К.Е. Иванов вошел в список участников Конституционного совещания, представителями-экспертами от Республики Саха (Якутия) были назначены Е.М. Ларионов и А.Д. Петраков.

30 апреля 1993 года был опубликован проект Конституции (Основного закона) Российской Федерации, названный позже президентским, в котором отсутствовал раздел «Федеративное устройство». В качестве второго раздела в проект целиком вошли все три договора о разграничении предметов ведения и полномочий.

Один из авторов проекта Конституции, профессор С.С. Алексеев, представляя его на совещании руководителей субъектов Федерации, обращал внимание на ряд положений. При этом, по его словам, единый смысл проекта сводится к пяти положениям: человек, крепкая стабильная власть, экономическая свобода на основе закона, правосудие и действительная Федерация. Весьма интересными были подходы в части федеративного устройства. Выступающий полагал, что у нас не было и сейчас нет настоящей Федерации, а было и есть унитарное государство с «вкраплениями автономий». Относительно проекта он указывал, что в нем заложена идея «настоящей, полнокровной Федерации, насыщенной, имеющей глубокий смысл».

Продолжая раскрывать содержание подхода, С.С. Алексеев отмечал, что субъект Федерации за пределами каких-то общезначимых принципов будет иметь полную свободу, куда никто не будет вмешиваться. Было сказано даже следующее: «если у нас федеративное государство, то первоначальными носителями суверенитета являются субъекты Федерации»9.

Надо сказать, что обобщения одного из авторов президентского проекта Конституции нашли живой отклик у представителей республик в составе России. Именно от них поступило большое число предложений и замечаний, в том числе по сложному вопросу о суверенности республик в составе Российской Федерации.

Так, в статью 5 президентского проекта было внесено дополнение, гласившее о том, что республики в составе Российской Федерации «являются суверенными государствами»10. Было и такое предложение: «Российская Федерация – федеративное государство, образованное волей русского народа и народов суверенных национально-государственных образований путем добровольной передачи последними части своего суверенитета, образуемого им федеральным органом власти на основе Федеративного договора и настоящей Конституции»11.

Статью 55 проекта предлагали дополнить положением: «Республика в составе Российской Федерации является государством, имеющим свою Конституцию, не противоречащую Конституции Российской Федерации и развивающую особенности республики…»12. Были предложения, уточняющие гражданство субъектов, порядок комплектования Совета Федерации, и относительно равноправия субъектов Федерации.

Верховный Совет Республики Татарстан выступал с различными инициативами. В одной из них предлагалось исключить из статьи слова «Республика Татарстан (Татарстан)» и включить дополнительную статью 56-1 следующего содержания: «Республика Татарстан – суверенное государство, субъект международного права, ассоциированное с Российской Федерацией на основе Договора о взаимном делегировании полномочий и предметов ведения»13.

На всех стадиях обсуждение вопросов шло довольно жестко. Видимо, иногда дело доходило до отчаяния. Так, на одном из заседаний представитель-эксперт А.Д. Петраков предупредил, что Республика Саха может вообще не участвовать…14 Е.М. Ларионов своими вопросами добивался четких формулировок по различным решениям. В частности, он требовал четко определиться относительно природы Федеративного договора. Отвечая на его вопросы, одна из выступающих вынуждена была признать, что «это закон, это часть Конституции»15. Выносились на разработку все острые проблемы, в том числе о типе Федерации, об ее основах (территориальном, национально-территориальном, национальном, национально-государственном), пределах Федерации, устранении элементов конфедерации, природе статуса субъектов Федерации, нациях, народах и т.д.

По состоянию на 10 июля 1993 года президентский проект претерпел по сравнению с первоначальным текстом некоторые изменения. В части федеративного устройства эти изменения сводились к следующим положениям. В статью 5 проекта было включено положение, признающее республику в составе Российской Федерации суверенным государством в составе Российской Федерации. Было оговорено, что суверенные республики в составе Российской Федерации не могут существовать в противоречии с Конституцией Российской Федерации. Проект исходил из того, что все субъекты имеют свое гражданство. Проект от 10 июля связывает гражданство субъекта Федерации с республикой. В статье 66 проекта было закреплено положение о том, что особенности субъектов Федерации могут быть отражены в их учредительных документах. Второй раздел проекта, как и раньше, состоял из всех трех договоров о разграничении предметов ведения и полномочий. Указом Президента Российской Федерации от 24 июля 1993 года № 1074 обобщение всех имевшихся позиций было поручено рабочей комиссии.

5. Новый компромисс

В октябре-ноябре 1993 года в стране сложилась новая обстановка. Во-первых, в соответствии с Указом Президента Российской Федерации № 1400 от 21 сентября была прекращена деятельность съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР. Во-вторых, в субъектах началась внутренняя работа, связанная с размежеванием между исполнительной и законодательной ветвями власти. В-третьих, в некотором плане наблюдалось ослабление позиций республик в Конституционном совещании. Уже на начальной стадии из 21 республики предложения по проекту прислали только 14 республик. В последующем градус активности представителей республик в Конституционном совещании несколько упал. Характерно, что на фазе выработки окончательного текста проекта Конституции представители республик начали говорить не о сохранении своего положения, а о необходимости повышения статуса областей. Тем самым республики, по сути, отошли от первоначальной своей позиции и дали возможность усомниться в их национально-государственной природе.

Ситуация сказалась на работе Конституционного совещания. Возникла возможность утверждения нового компромисса.

Но теперь он скорее складывался не между сторонниками поправок к проекту и авторами редакции проекта Конституции от 30 апреля 1993 года, а между сторонниками губернизации субъектов Российской Федерации и последователями позиции, основанной на учете исторической эволюции статуса «республик в составе Российской Федерации» как субъектов Федерации.

Проект губернизации предполагал «превращение республик в земли». При этом авторы идеи жестко выступали за недопущение «никакого государственного самоопределения внутри государства». Дополнительно делали ссылку на то, что в регионах «окопались сторонники советской власти». Исходя из этого, один из представителей проекта губернизации призывал: «В договор с дьяволом не надо вступать». Он говорил, что «лучше большой дракон, ограниченный намордником в виде Конституции, чем 89 драконов». В отношении содержания статуса субъектов, сторонники подхода полагали, что «субъектность не должна означать государственность».

Сторонники другой позиции понимали, что губернизация России означает утверждение унитарного государства. «Мы сейчас можем с вами такое государство сделать, которое будет только для нас красивым», – резюмировал в сердцах председательствующий на заседании. В плане позитивном сторонники умеренных решений призвали учитывать, по крайней мере, десятилетнее развитие национально-государственных формирований, которые из автономных постепенно дошли до республик.

Проект Конституции, представленный на подпись Президенту Российской Федерации Б.Н. Ельцину 8 ноября, уже не фиксировал ни суверенности республик в составе Российской Федерации, ни особенностей субъектов Федерации. В проекте отсутствовали положения относительно принадлежности субъектам Федерации природных ресурсов. В статье 6 этого проекта Конституции, представленном Президенту на подпись, содержалась формула о том, что «гражданин Российской Федерации обладает всеми правами гражданина республики, на территории которой он проживает». Президент Российской Федерации Б.Н. Ельцин собственноручно исключил данную формулу из проекта16.

В целом, как образно говорил Руководитель Администрации Президента Российской Федерации С.А. Филатов, в отношении республик в составе Российской Федерации было использовано «умолчание». Затем об этом феномене стали говорить как о «формуле умолчания».

  1. Л. А. Самсонова Конституция Российской Федерации: дальнейшее развитие российского федерализма: материалы науч практ конф., посвященной 15-летию Конституции Российской Федерации (г. Якутск, 23 дек. 2008г.) /редколл (2)

    Книга
    В сборник вошли материалы научно-практической конференции «Конституция Российской Федерации: дальнейшее развитие российского федерализма» (г. Якутск, 23 декабря 2008г.

Другие похожие документы..