«Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации»

3. Административно-правовые последствия изъятия российских паспортов

Между тем в настоящее время российский паспорт не только удостоверяет гражданство, но выполняет и иные функции.

Статьей 10 «Документы, удостоверяющие гражданство Российской Федерации» Федерального закона от 31.05.2002 года № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации» установлено, что таким документом является паспорт гражданина Российской Федерации или иной основной документ, содержащий указание на гражданство лица. Тем самым закон устанавливает прямую зависимость между гражданством России и наличием паспорта как документа, подтверждающего гражданство Российской Федерации. Закон не определяет паспорт гражданина Российской Федерации как единственный документ, удостоверяющий личность гражданина, предписывая разработку отдельного федерального закона о видах основных документов, удостоверяющих личность гражданина Российской Федерации.

Закон о видах основных документов, удостоверяющих личность гражданина Российской Федерации, до настоящего времени не принят. В его отсутствие правоотношения в этой сфере регулируются Указом Президента Российской Федерации от 13.03.1997 г. №232 «Об основном документе, удостоверяющем личность гражданина Российской Федерации на территории Российской Федерации». Указом установлено, что паспорт гражданина Российской Федерации является основным документом, удостоверяющим личность гражданина Российской Федерации на территории Российской Федерации. Аналогичная норма содержится в Положении о паспорте гражданина Российской Федерации, утвержденном постановлением Правительства Российской Федерации от 8 июля 1997 года.

Следовательно, паспорт гражданина Российской Федерации служит документом, удостоверяющим как личность предъявителя, так и его принадлежность к гражданству.

В свете этого несколько сомнительным представляется вывод, сделанный в определении Кассационной коллегии Верховного Суда Российской Федерации от 17.08.2006 года № КАС 06-300, о том, что «нормы об изъятии ненадлежащего паспорта, не являющегося документом, удостоверяющим гражданство Российской Федерации, не затрагивают права и свободы гражданина, гарантированные Конституцией Российской Федерации, законами и другими нормативными актами». Такая позиция Кассационной коллегии Верховного Суда Российской Федерации явно расходится со следующей оценкой Европейского Суда по правам человека по делу «Смирнова против России» (Жалобы № 46133/99 и 48183/99):

«Суд считает установленным, что в своей повседневной жизни российские граждане должны удостоверять свою личность … даже при реализации таких … задач, как обмен валюты или покупка билетов на поезд. Внутренний паспорт также необходим и для реализации жизненно более важных потребностей, например, для поиска работы или получения медицинского обслуживания. Следовательно, лишение паспорта представляет собой продолжительное вмешательство в личную жизнь заявительницы».

Таким образом, речь, очевидно, должна идти только о том, что выданный государственными органами с нарушениями установленного порядка паспорт может быть признан ненадлежащим только в части определения принадлежности к гражданству Российской Федерации, поскольку подлинность иных занесенных в него сведений, не подвергается сомнению и не оспаривается.

В соответствии с пунктом 5 Положения о паспорте гражданина Российской Федерации в паспорте производятся отметки:

  • «о регистрации гражданина по месту жительства и снятии его с регистрационного учета – соответствующими органами регистрационного учета;

  • об отношении к воинской обязанности граждан, достигших 18-летнего возраста, – соответствующими военными комиссариатами и органами внутренних дел;

  • о регистрации и расторжении брака – соответствующими органами записи актов гражданского состояния и органами внутренних дел;

  • о детях, не достигших 14-летнего возраста, – органами записи актов гражданского состояния и органами внутренних дел;

  • о ранее выданных основных документах, удостоверяющих личность гражданина Российской Федерации на территории Российской Федерации, – органами внутренних дел;

  • о выдаче основных документов, удостоверяющих личность гражданина Российской Федерации за пределами Российской Федерации, – органами внутренних дел или другими уполномоченными органами.

По желанию гражданина в паспорте также производятся отметки:

  • о его группе крови и резус-факторе – соответствующими учреждениями здравоохранения;

  • об идентификационном номере налогоплательщика – соответствующими налоговыми органами».

Приведенный перечень показывает, что подавляющее большинство записей в паспорте не имеют непосредственного отношения к гражданству и заносятся в паспорт, как отмечено в названном Указе Президента Российской Федерации от 13.03.1997 года № 232, «в целях создания необходимых условий для обеспечения конституционных прав и свобод граждан Российской Федерации».

Как следует из объяснений представителя Правительства Российской Федерации и МВД России, включенных в текст решения Верховного Суда Российской Федерации от 6.06.2006 года № ГКПИ06-337, «гражданину выдается акт об изъятии паспорта. В акте указываются: дата, место, должность и фамилия лица, составившего акт, фамилия, имя и отчество лица, которому оформлен паспорт, серия и номер изымаемого паспорта и причина его изъятия». Очевидно, что указанный акт нельзя рассматривать как полноценный документ, удостоверяющий личность предъявителя.

При отсутствии паспорта человек не может в полном объеме пользоваться правами и свободами, закрепленными Конституцией Российской Федерации, поскольку непосредственная реализация этих прав и свобод прямо связана с документами, удостоверяющими личность. Изъятие документа, удостоверяющего личность, влечет потерю работы и невозможность трудоустройства или получения пенсии, лишает гарантий медицинского и иных видов социального обеспечения. Кроме того, невозможность приобретения проездных документов, для покупки которых необходимо предъявление паспорта, регистрации брака и т.п. ставит под сомнение реализацию права на свободу передвижения и на невмешательство в личную и семейную жизнь. Ограничиваются права собственника. Фактический запрет на совершение юридически значимых действий лишает лицо, у которого изъят паспорт гражданина Российской Федерации, и возможности использовать средства судебной защиты своих прав и свобод, в частности обжаловать в суд действия органов ФМС России.

Таким образом, изъятие органами ФМС России паспорта гражданина Российской Федерации у переселившегося на постоянное жительство на родину соотечественнику не позволяет ему реализовать права, данные каждому от рождения. Больше того, лишенный российского паспорта соотечественник парадоксальным образом оказывается в менее благоприятном положении, чем иностранные граждане или лица без гражданства, проживающие в России по своему национальному паспорту или виду на жительство.

4. Материальные потери и нравственные издержки соотечественников

На фоне столь принципиальных изъянов практики изъятия у соотечественников российских паспортов предъявляемое им требование повторно оплатить государственную пошлину при приеме в гражданство (1 тыс. рублей) и за выдачу паспорта гражданина Российской Федерации (100 рублей), а также возникающие «попутно» финансовые потери, возможно, выглядят мелочью. Поскольку, однако, российские паспорта зачастую изымаются сразу у всех членов семьи, единовременная оплата госпошлины может оказаться непосильным финансовым бременем, например, для семьи из 4 - 5 человек. Попутные же финансовые потери порой и вовсе ставят под угрозу их существование.

С просьбой о содействии в восстановлении паспортов гражданина Российской Федерации, изъятых у нее и троих ее дочерей, обратилась к Уполномоченному А., проживающая в Ставропольском крае с 1994 года. В 1995 году ГУВД Ставропольского края все члены семьи А. были приняты в российское гражданство и впоследствии неоднократно документировались паспортами гражданина Российской Федерации. Однако в 2007 году заявитель и ее уже взрослые дочери были признаны лицами без гражданства на том основании, что документы, свидетельствующие о приобретении ими гражданства Российской Федерации, оказались утрачены. Российские паспорта у заявителя и ее дочерей были изъяты, а им самим рекомендовали вновь подать заявления о приеме в гражданство Российской Федерации.

Оплата пошлины в размере 4,4 тыс. рублей оказалась весьма затруднительна для заявителя и членов ее семьи, лишенных документов, удостоверяющих личность. В настоящее время А. не может полноценно трудиться и, следовательно, зарабатывать, поскольку ее работа связана с осуществлением банковских операций. Пластиковая карта, на которую одной из дочерей А. перечисляется заработная плата, заблокирована. Другая дочь не может получать пособие на детей, перечисляемое через Сбербанк. Третья ожидает рождения ребенка, но не может встать на учет в женской консультации.

Уместно спросить, на какие средства жить заявителю и членам ее семьи, кто компенсирует им финансовые потери и утрату источников существования, если их вина в необоснованном получении паспортов не установлена. Вряд ли можно предположить, что компенсацию за сопряженные с изъятием паспортов финансовые потери заявителя согласится взять на себя ФМС России. Однако Уполномоченный считает необходимым твердо заявить о недопустимости самоустранения государства от решения проблем, порожденных действиями его должностных лиц.

В конкретном плане Уполномоченный хотел бы обратить внимание на то, что пунктом 2 статьи 333.29 Налогового кодекса Российской Федерации предусмотрено освобождение от уплаты государственной пошлины при приеме в гражданство Российской Федерации физических лиц, имевших гражданство СССР, проживавших и проживающих в государствах, входивших в состав СССР, но не получивших гражданства этих государств и остающихся в результате этого лицами без гражданства. Подпунктом 9 пункта 3 статьи 333.35 Налогового кодекса Российской Федерации предусмотрено освобождение от уплаты государственной пошлины за выдачу паспорта гражданина Российской Федерации детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей.

Уполномоченный считает справедливым распространить такие льготы на физических лиц, у которых были изъяты российские паспорта, необоснованно выданные ранее по вине государственных органов Российской Федерации.

Изучив и проанализировав поступающие к нему жалобы, а также материалы и предложения уполномоченных в субъектах Российской Федерации, Уполномоченный в феврале 2007 года обратился к Президенту Российской Федерации с предложением о пересмотре практики изъятия российских паспортов, необоснованно выданных ранее по вине должностных лиц государственных органов Российской Федерации. Федеральный Уполномоченный, а также уполномоченные по правам человека в субъектах Российской Федерации придерживаются единого мнения – в случаях необоснованной выдачи российских паспортов по вине государственных органов допущенные ими ошибки подлежат исправлению без ущерба для обладателей этих паспортов. Последние же должны без каких-либо дополнительных условий признаваться гражданами Российской Федерации по крайней мере до тех пор, пока не доказана их личная вина в незаконном получении российского гражданства и паспорта.

Уполномоченный также обратился к Председателю Правительства Российской Федерации с просьбой дать поручение о незамедлительной разработке и внесении в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации проекта федерального закона «О видах основных документов, удостоверяющих личность гражданина Российской Федерации». Учитывая, что частью 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации установлено, что права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены только федеральным законом, до вступления в силу названного законодательного акта Уполномоченный предложил приостановить действие пункта 7 Постановления Правительства Российской Федерации от 8.07.1997 г. № 828, предусматривающего возможность изъятия паспорта гражданина Российской Федерации.

Все обращения граждан, содержащие примеры изъятия российских паспортов, которые были использованы в настоящем докладе, направлены для рассмотрения и принятия необходимых мер реагирования в Администрацию Президента Российской Федерации и Федеральную миграционную службу.

ВЫВОДЫ И РЕКОМЕНДАЦИИ

Основными причинами возникновения общественно значимых проблем в области приема в гражданство Российской Федерации и документирования паспортами гражданина Российской Федерации соотечественников из стран СНГ являются:

  • отсутствие четкой и последовательной государственной политики в отношении бывших граждан СССР, желающих приобрести гражданство Российской Федерации;

  • несовершенство законодательной и нормативной правовой базы, регулирующей вопросы гражданства и документирования паспортами;

  • аккумулированные за последние пятнадцать лет последствия неготовности консульских учреждений МИД России и паспортно-визовых подразделений МВД России, а впоследствии ФМС России к работе в условиях массового обращения бывших граждан СССР, желающих приобрести гражданство Российской Федерации и переселиться на родину;

  • неполнота и недостоверность сведений, содержащихся в базе данных Консульского департамента МИД России, учетах Центра паспортно-визовых информационных ресурсов ФМС России и соответствующих учетах территориальных органов ФМС России;

  • не всегда достаточная квалификация, а порой недобросовестность и злоупотребления должностных лиц, отвечающих за документирование паспортами гражданина Российской Федерации.

В сложившихся беспрецедентных обстоятельствах Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации полагает необходимым и в высшей степени справедливым руководствоваться:

  • одним из основополагающих принципов теории права, согласно которому без доказанной вины не может быть ни ответственности, ни наказания;

  • осознанием того, что лишившиеся родины против своей воли и ныне переселившиеся в Россию люди в сущности не являются иностранцами;

  • особым правовым статусом России как единственного продолжателя СССР.

Уполномоченный не сомневается в том, что факты необоснованного документирования переселившихся в Россию бывших советских граждан российскими паспортами должны быть объектом тщательной проверки, а при необходимости и судебного расследования. Однако до завершения такой проверки и судебного расследования переселенец не может быть лишен паспорта, ибо это объективно ведет к нарушению его неотъемлемых прав.

При неопровержимой доказанности умысла на необоснованное получение российского паспорта со стороны самого переселенца, паспорт как документ, удостоверяющий его принадлежность к российскому гражданству, подлежит изъятию. Сам же переселенец обязан заново пройти процедуру легализации на территории Российской Федерации в соответствии с установленным порядком.

Однако в случае, если наличие умысла на необоснованное получение российского паспорта со стороны самого переселенца не доказано и, тем более, если вина за необоснованную выдачу ему паспорта лежит на должностных лицах и государственных органах Российской Федерации, принадлежность переселенца к российскому гражданству не может быть поставлена под сомнение.

С учетом остроты и неотложности проблемы, наиболее эффективным способом ее оперативного решения мог бы стать указ Президента Российской Федерации о безусловном приеме в российское гражданство переселенцев из стран СНГ, не по своей вине ошибочно документированных паспортами гражданина Российской Федерации.

Впредь до вступления в силу предложенного указа Президента Российской Федерации Уполномоченный рекомендует:

  • Правительству Российской Федерации:

    • руководствуясь положениями ст. 10 Федерального закона «О гражданстве Российской Федерации», ускорить разработку проекта федерального закона о видах основных документов, удостоверяющих личность гражданина Российской Федерации;

    • до вступления в силу федерального закона о видах основных документов, удостоверяющих личность гражданина Российской Федерации, приостановить действие п. 7 Постановления Правительства Российской федерации от 8.07.1997 г. № 828, предусматривающего возможность изъятия паспорта гражданина Российской Федерации;

    • разработать проект федерального закона о внесении дополнений в п. 2 ст. 333.29 и пп. 9 п. 3 ст. 333.35 Налогового кодекса Российской Федерации, предусматривающих освобождение от уплаты государственной пошлины при приеме в гражданство Российской Федерации и выдаче паспорта гражданина Российской Федерации для физических лиц, у которых были изъяты паспорта гражданина Российской Федерации как ранее ошибочно выданные по вине государственных органов Российской Федерации.

  • Федеральной миграционной службе Российской Федерации:

    • собрать и обобщить информацию по фактам изъятия российских паспортов, используя отчеты территориальных органов ФМС России и данные правозащитных организаций;

    • сформировать списки лиц, у которых были изъяты российские паспорта, ранее не по их вине ошибочно выданные должностными лицами государственных органов Российской Федерации.

  • Генеральной прокуратуре Российской Федерации:

    • усилить прокурорский надзор за исполнением Федерального закона «О гражданстве Российской Федерации» и соблюдением законодательства в этой сфере;

    • обеспечить принятие действенных мер прокурорского реагирования в отношении должностных лиц, допускающих злоупотребления при исполнении законодательства о гражданстве и документировании паспортами гражданина Российской Федерации.

Уполномоченный рассматривает настоящий доклад как приглашение к обсуждению проблем, связанных с российским гражданством, как одной из важнейших составляющей во взаимоотношениях, правах и обязанностях человека, общества и государства.


Уполномоченный по правам человека
в Российской Федерации
В.П. ЛУКИН

6 декабря 2007 г.

  1. «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» (2)

    Статья
    Настоящий Закон определяет правовой статус Уполномоченного по правам человека в Рязанской области и Уполномоченного по правам ребенка в Рязанской области (далее – Уполномоченные), порядок назначения на должность и прекращения полномочий,
  2. «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» (3)

    Статья
    Настоящий закон определяет правовой статус Уполномоченного по правам человека в Рязанской области и Уполномоченного по правам ребенка в Рязанской области (далее – Уполномоченные), порядок назначения на должность и прекращения полномочий,
  3. Уполномоченному по правам человека в российской федерации лукину В. П

    Документ
    8 апреля 2009 года представители общественных организаций на личном приеме у Начальника Организационно-аналитического управления Аппарата Уполномоченного по правам человека в РФ Середы Е.
  4. Доклад подготовлен в соответствии с пунктом 2 статьи 33 Федерального конституционного закона "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации" (1)

    Доклад
    Доклад подготовлен в соответствии с пунктом 2 статьи 33 Федерального конституционного закона "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации".
  5. Доклад подготовлен в соответствии с пунктом 2 статьи 33 Федерального конституционного закона "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации" (2)

    Доклад
    В связи с продолжающейся в России реформой системы образования, а также с учетом постепенной интеграции нашей страны в единое европейское образовательное пространство, особую актуальность приобретают проблемы реализации конституционных
  6. Доклад подготовлен в соответствии с пунктом 2 статьи 33 Федерального конституционного закона "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации" и направляется в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации

    Доклад
    Доклад подготовлен в соответствии с пунктом 2 статьи 33 Федерального конституционного закона "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации" и направляется в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации.
  7. Доклад уполномоченного по правам человека в Российской Федерации (1)

    Доклад
    В соответствии с пунктом 1 статьи 33 Федерального конституционного закона «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» представляю Президенту Российской Федерации, в Совет Федерации и Государственную Думу Федерального
  8. Доклад уполномоченного по правам человека в Российской Федерации (2)

    Доклад
    В соответствии с пунктом 1 статьи 33 Федерального конституционного закона «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» представляю Президенту Российской Федерации, в Совет Федерации и Государственную Думу Федерального
  9. Доклад уполномоченного по правам человека в Российской Федерации (3)

    Доклад
    В соответствии с пунктом 1 статьи 33 Федерального конституционного закона «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» представляю Президенту Российской Федерации, в Совет Федерации и Государственную Думу Федерального

Другие похожие документы..